形勢與政策論文：我國財政形勢的問題探討

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　　當今國內外形勢風云變幻，進入21世紀的中國正面臨著難得的機遇和巨大的挑戰。

　　21世紀初期，我國財政將面臨許多新的問題與挑戰。如何進一步深化財政體制改革，加快建立穩固、規范、高效、健康的財政體系和財政運行機制，是保證國民經濟持續快速健康發展的關鍵。在此將理論界有關這一問題的觀點綜述如下。

　　一、21世紀初期我國財政形勢展望

　　21世紀初期我國財政收支測算應包括“”最后一年即20xx年，和“十五”規劃期間。

　　有的學者認為，我們對20xx年的財政收入預測暫不考慮費稅改革的體制因素，對政策因素、征管因素以增減持平處理， 經濟增長方面按7%考慮，物價方面按3%考慮，財政收入增長與經濟增長同步。 按此測算20xx年全國財政收入將達到11890億元，比1999年預算增長10%， 絕對額增加1000多億元。關于20xx年財政支出，按照1999年全國財政支出占gdp的比例14.0%測算，20xx年全國財政支出將達到13350 億元， 比1999年預算增長10.1%，絕對額增加1200多億元。20xx年支出與1999年同比增幅和增量都有所減少。收支相抵，20xx年中央財政赤字為1660億元，比1999年擴大157億元。

　　“十五”時期的預算。收入測算應從幾個因素來考慮和處理。

　　(1)費改稅。盡管“十五”期間費改稅將使財政收入大大增加，但解決不了國家可支配財力增加的問題，因為增加的收入大多已有明確的用途，只是管理方式的改變。費改稅的意義主要不是直接增加國家可支配財力的數量，而是治“亂”，是規范政府分配行為的制度建設，有利于形成良好的宏觀經濟運行環境。

　　(2)宏觀調控所需的財政政策取向。 由于東南亞金融危機的影響等因素導致的國際、國內的經濟環境，“”末期以至“十五”初期在政策運用上不可能成為增稅的時機。

　　(3 )財政體制。1994年新財稅體制運行幾年來，通過不斷的磨合與完善，一個穩定的財政收入增長機制已初步形成，機制本身保證了“”時期財政收入增長與經濟增長同步。

　　(4)經濟增長。 據當前一些機構的研究報告及世界銀行發展報告，我們按照7 %的經濟增長速度和國家計委物價預測中的3%的價格方案考慮，“十五”的gdp現價增長速度為10%。幾項因素中，我們認為直接影響“十五”期間國家可支配財力的數量主要是經濟增長，因此收入測算中以經濟增長作為主要參數。據此，

　　20xx年全國財政收入將達到19150億元，平均每年增加可支配財力1400 多億元。支出的考慮主要從需要與可能兩個方面來分析。“十五”期間是否需要繼續擴張支出規模，主要取決于中期經濟形勢的發展，關鍵在于國際經濟形勢的變動趨向和近兩年來采取的擴張政策刺激國內需求的效果。從經濟周期的調控運行來看，財政政策從擴張到收縮都應有過渡，需要保持相應的連貫性，不可也不應該大起大落。因此不管形勢如何發展，財政支出的壓力是很大的。主要反映在社會保障補助(下崗職工基本生活補助、貧困人口生活補助等等)的增加，擴大內需政府增加基礎設施投資項目的后續資金壓力，以及推進市場化改革的各種社會成本等，都需要財政增加支出。

　　另有學者認為，21世紀初期我國財政將面臨以下幾個影響因素。

　　1.“”時期財政收入占gdp的比重持續提高，20xx 年估計能夠繼續保持在12%左右的水平上。但“”時期財政收入的增長很重要的在于一些臨時性、政策性因素的影響，這些因素在“十五”時期將很難繼續發揮作用。“十五”時期國家財政收入的增長將主要依賴稅收與經濟的協調增長。

　　2.當前我國財政收入與經濟協調增長的機制還沒有真正建立，長期以來影響我國財政收入提高的因素依然存在。

　　3.從預算內財政收入支出的角度看，經濟的宏觀稅負(預算內財政收入占gdp的比重)很低，1998年也只有12.4%。 而從整個政府分配活動看，把預算外、制度外等政府活動賴以維持的資金來源考慮在內，經濟維持整個政府運轉的負擔估計占gdp的比重在25%以上。所以， 從全口徑的政府收入角度看，經濟的稅負并不算低。“十五”面臨的困境是：如果在不能減少經濟中不規范的政府分配活動的同時，采取措施增加財政收入，必然將加重整個經濟的負擔水平;如果僅僅把預算外、制度外轉化為預算內進行管理，又不得不維持這部分資金原有的支出格局，并不能增加財政可直接支配的財力，從而也就不能有效緩解財政當前的收入困難。

　　4.1998年和1999年，我國已經連續兩年實行增加國債發行、擴張政府需求的積極的財政政策。從目前看，在“”末期和“十五”初期，繼續實行相對擴張的財政政策仍然難以避免。普遍的看法認為，我國經濟需要比較長的結構調整時間。根據世界銀行有關專家的分析，在這個期間里，如果不能采取有效的措施，經濟增長速度可能下降到4.5 %左右，這個速度顯然是我國社會現狀所難以接受的。因此，財政政策面臨著技術擴張的壓力。

　　5.造成財政政策自我矛盾的主要原因之一是財政基礎薄弱，財政可調控財力嚴重短缺。初步測算，考慮物價因素，如保證法定支出增長與經濟增長同步，“十五”時期僅支農、科教文衛支出、價格補償等因素即可占去財政每年新增財力的50%左右。如果考慮到近年來大量下崗職工的生活保障問題、糧食收購等資金需要，財政(尤其是中央財政)的可調控財力極為有限，“十五”時期財政收支矛盾將更加突出，作為宏觀調控主體的中央財政無疑將要面對更加嚴峻的考驗。

　　6.在我國財政調控經濟手段缺乏的情況下，實行積極的財政政策最終體現為財政赤字和國債的增加，但財政赤字的擴大和國債規模的增加，也相應增大了財政的風險。很顯然，不論從財政赤字還是國債角度看，聯系到我國脆弱的財政基礎，財政風險都不是一個讓人可以放心的問題。

　　還有學者認為：對“十五”時期我國國債規模的預測主要基于“”時期經濟運行情況，特別是與1999年國民經濟計劃指標緊密相關。“十五”時期各主要指標預測是：gdp計劃增長7%，各年分別為106480億元、117130億元、128840億元、141720億元和155900億元;中央財政收支保持1999年增幅不變，利率以應到期國債實際利率計算，各年中央財政赤字分別為1810億元、1990億元、2190億元、2410億元和2650億元，合計將達11000億元，超過“”時期一倍左右。 根據“十五”時期的中央財政赤字和內債、外債的還本付息情況，各年國債發行額將為：4100億元、3800億元、3800億元、3500億元和3500億元， 累計近19000億元，比“”時期新增3800億元。依此計算，“十五”時期的不含利息支出和包括利息支出的中央財政赤字率，以及中央財政債務負擔率仍都在國際公認的安全線內。如果依此指標，我國“十五”期間仍存在一定的發債空間。

　　再有學者認為：21世紀初期尤其是“十五”期間，我國宏觀經濟的運行和發展將表現出以下若干基本走勢。

　　1.經濟增長速度繼續受到需求制約。我國需求不足，除了出口大幅度波動的沖擊之外，主要原因在于最終消費率下降，以及消費需求不足對投放擴大的影響。從國際比較看，我國近幾年的最終消費率遠遠低于世界平均水平，也明顯低于儲蓄率較高而消費率較低的亞洲國家，原因是我國的居民消費率與其他國家相比差距很大(大概低20個百分點左右);但我國城鎮居民消費率按人口比重計算卻不低于其它國家，問題在于農村消費水平太低，影響了整個居民的消費率。從現在到“十五”期間，我國國內需求結構失衡從而需求不足的局面難以從根本上改變。從這個角度看，我國消費需求的擴張基本上依賴于農村居民消費擴張期的到來。

　　2.經濟增長質量將逐步得到改善。“十五”期間，國有經濟的制度變革和戰略調整將較大幅度推進，這會帶動國有企業經濟效益的上升，同時促進非國有經濟特別是混合所有制經濟的較快發展，使競爭機制更趨于合理和有效，市場機制的調節作用進一步加強。國有企業改革和所有制結構調整的進程，加上市場需求相對不足的約束，將對經濟增長方式的轉變起著較大的推動作用，從而使經濟增長質量得到逐步改善。估計“十五”期間增長方式轉變和增長質量提高最為明顯的領域將是消費品工業部門。

　　3.產業結構調整將邁出較大步伐。90年代以來我國的結構問題比較突出，一個是三次產業的結構偏差明顯加深，另一個是工業結構的升級非常緩慢。這兩個方面對我國的經濟增長速度和增長質量產生了很大影響。因此在“十五”期間我們不能不花大力氣來推進產業結構的調整和升級。

　　4.對外開放將進入一個重要的新時期。加入wto， 受到沖擊較大的產業將是農業、重制造業，尤其是高新技術產業以及很多第三產業部門，而大多數消費品工業則已經具備了較強的對外競爭能力。即使中國在近期不加入wto，21世紀初期也必然要實行進一步開放的政策， 在關稅降低和外商投資條件方面都會邁出較大的步伐，國內企業將面臨更多的商品進口沖擊和國際大跨國公司進入的沖擊，面對更大的國際競爭壓力，同時也會有更多的國內企業去迎接新的國際挑戰，擴大對外出口和對外投資。因此，“十五”期間我國在經濟增長與結構調整中既可以進一步利用擴大開放的有利條件，又需要加快增長方式的轉變與產業結構的升級，以盡快提高國際競爭能力。

　　今年以來我國經濟發展取得了新成績，這突出表現在增長速度加快，并初步呈現出速度與結構、質量、效益相統一的良好發展勢頭。同時，各地區加快發展的積極性高漲，許多指標均創近幾年新高。但是，經濟運行中也出現了一些新的情況和問題，除了某些行業盲目投資、低水平重復建設的現象有所抬頭，還有一些片面的認識和做法。如有的地區對加快經濟發展的熱情很高，對可能引發的經濟過熱警惕性不夠;對加大投資力度研究得多，對啟動消費需求考慮得少;對發展城市經濟的對策多，對解決“三農”問題的措施少;對增加經濟總量比較關心，對調整經濟結構關注較少;對經濟發展態勢的正面效應認識充分，對可能產生的負面滯后效應估計不足。這些新的情況和思想認識上的問題，應當引起高度警惕。

　　二、從頭幾個月的情況看，我國經濟出現了幾個明顯的特點：

　　1、增長加快，首季度GDP增長9.9%，比去年同期提高2.3個百分點，這也是1997年以來最快的增長。

　　2、結構優化，農業種植結構加快調整，高技術產生迅猛發展，電信、物流、咨詢、社區服務等服務業發展勢頭良好。

　　3、效益提高，前三個月規模以上工業企業實現利潤同比增長94%，全國財政收入增長37%。

　　4、物價回升，一季度居民消費價格總水平同比增長0.5%，尤其是一些先導性價格指數上升頗為明顯，生產資料出廠價格甚至上漲了5.5%。

　　今年以來的好形勢來之不易，我們要倍加珍惜。同時，對于經濟運行中的新情況和新問題也必須高度重視。

　　1、“非典”已經對旅游、航空、餐飲、外貿和利用外資等方面帶來較大沖擊，對國內正常生產經營活動和人民生活的影響日益顯露，如果持續時間較長，還將嚴重影響國民經濟的穩定增長。

　　2、一些行業出現投資過熱的苗頭。如房地產投資增長偏快，結構不合理。一季度房地產開發投資同比增長34.9%，大大高于去年全年增長21.9%的水平。又如，冶金、建材紡織、汽車等行業發展持續升溫，帶動了原材料、燃料等價格上揚。一些重工業產品尤其是高耗能產品增速明顯超常，加劇了一些地方電力供應緊張的矛盾。 鋼鐵工業投資在去年高速增長的基礎上，今年一季度又猛增153.7%，而且新增產能中相當一部分檔次低、污染重、能耗高;電解鋁生產能力的擴張嚴重超過市場需求;國家明令禁止的立窯水泥在一些地方又死灰復燃;紡織行業投資增長65.8%;汽車生產增長54%。個別地方在政府保護下盲目發展汽車項目，汽車行業規模小、布局散和自主開發能力弱的矛盾突出。由于某些行業過度投資中很大部分依靠銀行貸款，一旦市場需求變化，勢必加大金融風險。

　　3、重復建設問題依然很嚴重，并呈現出一些新特點：

　　一是部分行業重復建設回潮。一些地方不顧國家禁令和市場供求情況，新建了一批鋼鐵、水泥、玻璃、鐵合金、電解鋁等項目。國家花費很大力氣關掉的一些小煤礦、小鋼鐵、小水泥、小玻璃等企業又死灰復燃，部分已被淘汰壓縮的過剩生產能力重新投入生產。

　　二是高新技術產業主要是信息產業出現了重復建設問題。據了解，不少城市都已經或計劃投資上百億元生產半導體材料。這些項目建成后，生產能力將大大超過目前國內市場需求量和可能出口的數量。全國尤其是東部地區光纜建設也出現了嚴重重復建設，國家公用通信網資源大量閑置。

　　三是基礎設施的重復、超前建設。一些地區機場布點過于稠密，建成后不能得到充分利用。沿海、沿江新建擴建大型深水泊位碼頭成風，吞吐能力嚴重閑置。一些經濟還比較落后的地方花費巨資修建的高速公路，車流量稀少，難以得到充分利用。這種情況如果任其發展，將進一步加劇一般加工工業生產能力過剩的矛盾，延緩結構調整和產業升級的進程。

　　4、消費增長仍較緩慢。一季度，全國固定資產投資同比增長27.8%。然而，消費需求的增長并不盡如人意，與各項經濟指標大幅增長相比較，消費需求增長略顯緩慢。今年1至3月，社會消費品零售額增長9.2%，雖比去年同期有所增長，但比1月份下降0.8個百分點，比GDP增長低0.9個百分點，比投資增長低18.6個百分點，比出口增長低24.3個百分點。今年前3個月居民消費信心指數呈現下降走勢，3月份消費者信心指數比1月份下降0.1個百分點。由此看來，消費需求沒有與經濟發展同步增長。

　　5、部分生產要素供求矛盾進一步加劇。比如，一些地區電力供應緊張。近年來，電力需求增速持續走高， 繼20xx年增長9.2% 之后，20xx年又增長 11.7%，今年一季度進一步增長16%。