推進鎮級依法行政工作的障礙分析及動力探源

　　依法行政是依法治國的關鍵和核心，也是依法治國的難點和重點。近幾年來，隨著行政法制的逐步健全和完善，縣級機關執法部門的法制意識與日俱增，尤其是行政執法責任制、執法公示制、違法追究制和投訴舉報制的建立和落實，機關執法部門普遍能執法守法、依法行政，行政執法人員已把持證上崗、亮證執法作為一種習慣性行為。但不容忽視的是在部分鄉鎮，由于諸種因素，還是行政命令運作方式在作慣性滑行，基層依法行政工作難以推進、障礙層層。 ▲鎮政府依法行政工作難以推進的四大障礙     1、關鍵性障礙——權力唯上和民主氛圍淡薄 法治的最大障礙就是權治。基層政權由于受長期以來計劃經濟的影響，權力的魔云籠罩時久。“官大一級壓死人”，誰職位高、誰嘴巴大、誰說了算已習已為常，民主的氣氛、法治的氣氛十分微薄。少數基層領導把投訴告狀的百姓視為刁民，把依法行政僅作為口頭標簽，依權行政盛行不衰。如：某地某村兩戶村民為臨街的基地發生糾紛，村支書以腳為法，步到中間，腳趾劃線，手一舉說“聽不聽我的？聽我的就這樣，線以東是你家的，線以西是他家的，否則，你們今后不管有什么事都別來找我這個支書”。據了解這種簡單直接的處置方法還傳為美談，支書的行為得到鎮領導的認可。不少基層領導對依法行政的要求懷著矛盾心態，對上覺得少了民主少了法治，對下覺得多講民主、多講依法是自找麻煩，煩瑣哲學。說到底基層的唯權唯上獨尊和民主氛圍不濃是障礙依法行政的關鍵因素。     2、外在性障礙——政績標桿和形式主義盛行 基層干部的政績是提拔使用的標桿，這樣就導致了部分鄉鎮領導熱衷于營造顯績，大搞形式主義。～、形象工程、水份數字和應付應急成了鄉鎮工作中的常見病。依法行政工作是講起來十分重要，做起來退居次要，不檢查無所謂要不要。依法行政雖訂出了制度，也上了墻，還出了數據，卻收效甚微。從現實看，沒有哪個干部因不依法行政而沒被提拔的。顯然，上級的政績標準和形式要求成了障礙基層政權依法行政的外在因素。     3、內在性障礙——素質缺憾和法制意識薄弱 對照xx大政治文明建設的要求，鄉鎮依法行政工作推進受阻的內在原因，還是一分部鎮級領導干部的政治素質不高和法制意識不強。分析鄉鎮干部的來源，主要是由三部分組成：一部分是來自農村，在本地土生土長，由村組干部逐步提拔起來的；一部分是來自部隊，從部隊轉業或退伍的官兵；一部分是來自農水口專業學校的大中專畢業生。可以說，大多鄉鎮領導的前文化程度都不高，盡管這幾年從各種學歷渠道取得了后學歷，但學法律、懂法制的干部奇缺。不可否認，鎮一級政府的干部農村工作經驗比較豐富，但習慣性的行政工作方法使之缺乏依法行政的能力，這是問題的一方面。另一方面，從理論上說依法行政是對行政機關及行政執法人員的單向要求，但從實際效果來看，依法行政還涉及到被管理者的法律意識問題。如果行政相對人缺乏法律素質，任你怎樣依法，也只是秀才遇大兵。這種雙方法制意識的缺憾或者說雙向行為不對稱是障礙基層依法行政的內在因素。     4、制度性障礙——機構缺陷和監督機制滯后 在鄉鎮政府，司法上有司法所，政法上有綜合治理小組，這無疑是必要的。但作為基層法治重點的鎮級依法行政工作卻沒有相應的工作機構并缺乏有效的約束和監督機制。部分鄉鎮依法行政監督工作懸空，不少鄉鎮缺少法制機構，有的甚至連法制員也沒配備。這樣，執法監督無硬性機構；文件審核無法制人員把關（一般是秘書起草，領導簽發）；行政復議群眾無從知曉。對包括政府領導在內的依法行政行為，鎮內部都沒有明確的監督機制，更談不上社會監督和群眾監督機制了。這樣，鎮一級的行政行為因制度缺位障礙，只得由各基層干部和執法人員個人的素質和自我法律意識而決定，使鎮政府的依法行政工作難以依法有效監督。 如何排除上述四大障礙，推進鎮級依法行政工作呢？筆者思考當在推進動力上去探源。 ▲鎮政府依法行政工作切實推進的四大動力     1、干部素質優化是推進的原動力 推進鎮級依法行政工作的原本動力，在于優化鎮級干部的專業知識結構。隨著市場經濟的推進，鎮級干部經過實踐和在崗函授，不少已具備大專或本科的經濟管理學歷，經濟理論知識和經濟管理能力都上了一個臺階。但了解法律知識或具備較強執法能力的還比較少。因此，鎮政府要有目的地促使鄉鎮領導干部和中層干部學習法律知識，其促進渠道有三條可探：一條是學歷教育渠道。可選派相關鎮領導和中層干部通過在職函授，參加法律大專、本科學歷班的學習，既取得文憑又學習知識。另一條是實用法律培訓渠道。可根據鄉鎮行政執法工作的需要，每年舉辦1－2期實用行政法知識培訓班，使之不斷更新法律知識和提高執法工作能力。再一條是自學渠道。鎮政府可選購相關行政法學材料，要求鎮全體干部進行自學，年底進行考試，考試成績納入工作考核目標。考試內容側重依法行政實務能力。可請有關部門的專業人員精選一些行政執法實際案例讓自學者解案剖析。這樣通過多渠道的學法、用法、考法來從根本上推動鄉鎮干部依法行政素質的提高，優化基層干部的法律知識結構。     2、監督機制強化是推進的策動力 要通過扎扎實實的監督機制來策動鎮級政府干部依法行政。其策動措施有三種可究：一是制度公開。即建立行政執法責任制、執法公示制、違法追究制、投訴舉報制。這些制度不僅要打印成文、張貼上墻，還要通過廣播、電視、板報方式向社會、向群眾公開，讓工作范圍內的社會全員都能依法監督鄉鎮干部，同時也達到了依法行政的宣傳效果。二是考核評測。要實施依法行政考核制，將全鎮干部的依法行政情況納入千分制考核內容中，由縣法制辦進行調查考評，使基層干部視依法行政為己任。三是內外監督。要建立鎮內部和外部相結合的依法行政監督機制。在鎮政府內部，由法制員會同司法所組成系統內的監督小組；在鎮政府系統外，由鎮政府聘請社會各界相關同志為鎮依法行政監督員，每年給鎮干部和執法人員評議一次，并按評分標準給予測評，供年終縣法制部門考評作參考。運用以上措施，啟動內外監督機制，使之起到鞭策、推動

　　鎮政府工作人員自覺依法行政的目的。     3、行政責任明化是推進的主動力 鎮級政府的依法行政工作如何，往往取決于鎮政府領導尤其是主要領導個人的覺悟、認識和素質，因此，明確化、明朗化鎮一級依法行政責任是推進鎮級依法行政工作的一種主動力。具體探討，要明確規定鎮政府主要領導是依法行政的第一責任人；分管法制的鎮領導是直接責任人；并依次明確政府內各級各崗干部的依法行政責任。鎮黨委和鎮人大應當根據鎮政府領導依法行政的責任要求，不定期地審議政府的依法行政工作，時常提醒政府按責任條款強化行政行為的合法性、合理性、公開性、責任性和效率性，使鎮政府的具體行政行為和抽象行政行為均符合法律規定。 這種明確化的依法行政工作責任還必須與每個領導的個人責任掛起鉤來，追究其個人的具體責任。如：倘若因領導決策錯誤而造成的行政損失，要追究鎮黨委和鎮政府黨政一把手的共同責任；若是政府內設部門在政府工作中出現的重大失職、瀆職、違法行為，要追究政府主要負責人的政治責任，或罷免、或引咎辭職、或責令辭職；若是政府領導下屬有違法行政行為，要追究行政領導的連帶責任；若純屬行政領導個人的違法行為，要追究直接法律后果責任。而且對承擔責任的領導的依法行政責任追究必須公開化、明朗化，不得以調離本鎮、換崗任用、明降暗升等方式掩蓋群眾耳目。     4、機構、經濟硬化是推進的強動力 探究推進鎮級依法行政工作的強有力的動力，在于兩個方面，一是要建立硬實的法制機構；二是要實施發展地方經濟的強硬手段。     一方面要在鎮級政府內部設立法制機構。此機構目前暫可附屬鎮政府辦公室，由政法副鎮長分管，由鎮辦公室主任或司法所所長兼任法制室主任，根據鎮范圍大小設1或2名法制員。鎮法制室的工作職責為：（1）對全鎮執法人員進行執法監督；（2）審核鎮政府擬發的行政措施等規范性文件；（3）代理鎮政府復議應訴案件；（4）向全社會宣傳行政復議法及為群眾提供行政法律服務；（5）與縣法制辦保持正常的依法行政工作聯絡和執法信息溝通，收集、反饋鎮級依法行政工作中的有關問題。這樣，確保鎮法制室機構和職能都實化硬化起來。     另一方面要大力發展鎮、村級經濟。依法行政工作的實踐證明：凡經濟發展較快，市場經濟比較發達的地區，干部群眾的法制意識相對強一些；凡市場經濟不發達或經濟發展比較滯后的地區，干部和群眾的法制意識相對比較薄弱，依法行政成了口號，傳統的計劃經濟時期的行政手段容易凸現。干部的官本位現象突出，群眾的依附心理較強。基層干部中的官僚主義、行政命令、濫用職權、辦事不公、執法不嚴行為時有發生；老百姓窮而不知法，要么怨聲載道，要么法不治眾。因此，鎮政府在依法行政的前提下，要采取過硬手段大力發展鎮、村兩級經濟，引導農民積極進行農業產業結構調整；充分利用當地資源優勢因地制宜發展特色經濟；依托本地優勢行業，促動農民走出土地；大力拓展招商引資視野，引進鎮、縣外資和外企，使農民通過參與市場經濟而增強市場觀念和法律意識。總之，對鄉鎮而言，內部的法制機構建設和外部的經濟快速發展以及農民的走出田地闖市場參與競爭，才是推進政府依法行政工作的強勁動力。