以財政改革為依托 不斷強化非稅收入管理
去年以來，我市推行了財政管理制度改革，“收支兩條線”作為改革的重要內(nèi)容之一，其深度和廣度是前所未有的。通過改革，我市非稅收入管理已基本上步入了良性循環(huán)和規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理的軌道。如果說1997年以來的預(yù)算外資金管理改革落實了“收支兩條線”，那么，我們?nèi)ツ赀M行的財政管理制度改革，就像一場革命，從根本問題和源頭上切入，實行非稅收入的統(tǒng)一收繳管理，既是對非稅收入管理制度的一次成功探索，也是非稅收入管理層面一次比較全面和徹底的規(guī)范。 一、基本做法 （一）成立專管機構(gòu)，配置專業(yè)人員。為了加強非稅收入管理，去年在機構(gòu)改革的環(huán)境下，市委、市政府高度重視，撤銷了原設(shè)的收費管理局，新成立了“冷水江市非稅收入管理局”，安排編制27人，下設(shè)了綜合股、行政事業(yè)收費管理股、罰沒收入管理股、核算股和財政收費窗口5個股室。通過競爭上崗和雙向選擇，配備具有較高素質(zhì)的26人到崗到位。 （二）建立各項制度，完善政策措施。根據(jù)上級有關(guān)文件精神，參照外地經(jīng)驗，結(jié)合我市實際，制定和相繼出臺了《冷水江市非稅收入收繳管理暫行辦法》、《冷水江市政務(wù)服務(wù)中心收費大廳操作細(xì)則》、《冷水江市非稅收入票據(jù)管理辦法》、《冷水江市非稅收入結(jié)算管理辦法》、《關(guān)于取消單位收入過渡賬戶的規(guī)定》等規(guī)范性文件，對非稅收入的收繳范圍、管理方式、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。在具體執(zhí)行過程中，針對發(fā)現(xiàn)的新問題，我們在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，又下發(fā)了《關(guān)于進一步明確非稅收入收繳管理的規(guī)定的通知》和《冷水江市基金管理辦法》。這些《辦法》和《細(xì)則》的制定和實施，統(tǒng)一了非稅收入的管理行為，使非稅收入管理有規(guī)可依，有章可循，為加強非稅收入管理提供了系統(tǒng)有效的制度保障。 （三）規(guī)范運行操作，嚴(yán)格征收管理。我們對所有部門單位的非稅收入，嚴(yán)格按照“財政統(tǒng)一票據(jù)，單位執(zhí)收執(zhí)罰，財政窗口收費，資金統(tǒng)繳財政，綜合預(yù)算分配”的要求進行管理。 第一，清票銷戶，規(guī)范單位管理。去年上半年，我們組織力量，分組包干負(fù)責(zé)，對全市141家行政事業(yè)單位的所有收費和罰沒票據(jù)進行了檢查清理，回收核銷留存單位的收費基金收據(jù)935本，往來結(jié)算收據(jù)430本，罰沒票據(jù)220本；清理應(yīng)繳財政收入1195萬元，其中各類收費939萬元，罰沒收入256萬元，當(dāng)場劃繳國庫收入169萬元。同時，由財政、審計、紀(jì)委抽派力量組成20多個資金清理移交小組，取消了220個行政事業(yè)單位銀行賬號400多個，賬戶上的收入余款，全部解繳非稅局收入專戶。單位賬戶取消后，所有收入直接繳入收費窗口，由非稅局進行收支結(jié)算，實現(xiàn)了財政對單位非稅收入的全面監(jiān)控。 第二，抓源頭，以票控費。一是抓好收費項目的管理，過去收費審批全部由物價部門獨攬，財政務(wù)虛不務(wù)實。去年以來，我們與物價部門銜接協(xié)調(diào)，按照財政部門審核收費項目、物價部門審核收費標(biāo)準(zhǔn)的要求，對執(zhí)收執(zhí)罰單位的基本情況和收費項目逐一進行了整理，對于符合政策規(guī)定的收費項目和執(zhí)收執(zhí)罰單位進行了計算機編碼管理，建立了執(zhí)收執(zhí)罰單位基本信息和收費項目庫，同時對保留的收費項目在市政務(wù)服務(wù)中心向社會公開，接受社會監(jiān)督。二是加強票據(jù)管理，所有收費、基金、罰款票據(jù)統(tǒng)一歸口非稅局管理，執(zhí)收執(zhí)罰部門和單位憑《收費許可證》及財政部門印制的有效票據(jù)執(zhí)收執(zhí)罰。堅持以票控費，對收費、罰沒票據(jù)實行“憑證購票，限量供應(yīng)，繳舊領(lǐng)新，按時結(jié)算，票款同步”的管理辦法，實現(xiàn)了票據(jù)發(fā)放、繳銷與監(jiān)督資金入庫的“三位一體”。 第三，收繳分離，罰繳分離。我們在市政務(wù)服務(wù)中心和公安局設(shè)置了財政收費窗口，實行非稅收入統(tǒng)一收繳，規(guī)定所有行政性收費、事業(yè)性收費、服務(wù)性收費、專項收費和罰沒收入一律到財政收費窗口辦理繳款手續(xù)。繳款實行兩種方式：對收費較為集中、距城區(qū)較近的單位，實行直接繳款方式；對現(xiàn)場執(zhí)收執(zhí)罰、離城區(qū)較遠(yuǎn)的單位實行委托匯總繳款方式。實行直接繳款的單位，財政不發(fā)放票據(jù)，單位在非稅局領(lǐng)取“非稅收入繳款通知單”，由單位填寫一式四聯(lián)，交繳款義務(wù)單位或個人到財政收費窗口繳款，由窗口開具正式票據(jù)，繳款義務(wù)人憑財政收費窗口開具的票據(jù)和審核蓋章的繳款通知單回執(zhí)聯(lián)到執(zhí)收執(zhí)罰部門辦理相關(guān)手續(xù)。委托收款則由單位填寫“非稅局委托收款申請表”，經(jīng)審批后單位領(lǐng)用票據(jù)，并在期限內(nèi)到財政收費窗口匯總繳款。各執(zhí)收執(zhí)罰單位所收取的押金、暫扣款、保證金及性質(zhì)與之相同的其它各種應(yīng)退當(dāng)事人資金，也必須繳入非稅局“代管資金”專戶，“單位執(zhí)收執(zhí)罰，財政統(tǒng)管票據(jù)”的收費征管運行機制得到了較好落實。 第四，規(guī)范核算體制。所有非稅收入歸集到非稅局收入結(jié)算戶后，非稅局按照資金渠道、性質(zhì)和綜合預(yù)算的要求進行分流，預(yù)算內(nèi)收入繳國庫，預(yù)算外資金進財政專戶，月終由非稅局編制收入進度報表，分送財政對口業(yè)務(wù)股室，財政業(yè)務(wù)股室根據(jù)單位報送的支出計劃安排單位用款，預(yù)算股匯總送國庫撥款。非稅局一個口子儲“水”，國庫一個口子放“水”，初步形成了非稅、國庫、預(yù)算、業(yè)務(wù)股室互相監(jiān)督、互相制約的收入用款模式。 （四）落實目標(biāo)責(zé)任，保障應(yīng)收盡收。我們以近三年單位非稅收入的實際完成情況為基礎(chǔ)，通過調(diào)查摸底，綜合分析考慮各方面增減變化因素，確定年度非稅收入計劃。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定和自行測算，制訂了《冷水江市非稅資金收費成本方案》，統(tǒng)一規(guī)定了各個收費項目的直接收費成本。按照擬定的收入計劃，扣除收費直接成本，據(jù)以征收固定比例的政府統(tǒng)籌調(diào)節(jié)資金，編制非稅收入年度預(yù)算，并且以政府責(zé)任狀的形式確定下來。政府統(tǒng)籌調(diào)節(jié)資金的征收比例，行政性收費統(tǒng)籌40%，事業(yè)性收費統(tǒng)籌30%，經(jīng)營服務(wù)性收費及房租收入統(tǒng)籌15%，其他收入（含罰沒收入）區(qū)分單位性質(zhì)和履職需要綜合考慮實行財政比例留用，政法系統(tǒng)（公安除外）財政留用30%，其他所有單位財政留用60%，單位收入扣減政府統(tǒng)籌調(diào)節(jié)資金的部分，實行綜合預(yù)算分配，列入財政預(yù)算直接安排單位支出。～年全市60家單位與政府簽訂了目標(biāo)管理責(zé)任狀，落實應(yīng)征集的非稅收入目標(biāo)計劃1億元，政府統(tǒng)籌資金1200萬元；今年全市80家單位與政府簽訂了目標(biāo)責(zé)任狀，落實非稅收入
目標(biāo)計劃1.2億元，政府統(tǒng)籌資金1470萬元。 為了確保非稅收入目標(biāo)責(zé)任的落實，政府還制定了6項保障措施。一是對在基數(shù)核定上持有爭論和異議的，單位必須書面提出依據(jù)及理由，財政審查認(rèn)可，并且以后在單位接受認(rèn)定基數(shù)之外屬預(yù)計內(nèi)正常因素增加的收入，其總幅超過5%以上的，財政不予追加支出。二是在單位支出預(yù)算執(zhí)行過程中，財政嚴(yán)格按收入進度撥款。三是對不能完成收入目標(biāo)的單位，政府統(tǒng)籌調(diào)節(jié)資金按計劃數(shù)扣征，年終相應(yīng)扣減政府對單位全面工作目標(biāo)考核計分。四是按財政要求認(rèn)定基數(shù)且超收的單位，超收部分財政按照政府統(tǒng)籌比例減半征收統(tǒng)籌調(diào)節(jié)資金，并給予單位當(dāng)年安排支出，資金當(dāng)年到位。五是公安系統(tǒng)實行最低經(jīng)費保障后，收入全額上交財政，超目標(biāo)完成的收入10%留歸財政，90%用于安排辦案經(jīng)費。六是對違規(guī)操作，應(yīng)收不收、應(yīng)罰不罰，滯留、坐支、挪用非稅收入，使用非法票據(jù)的所有違規(guī)違紀(jì)行為，由財政、紀(jì)檢、監(jiān)察部門依法予以查處。 （五）整體推進改革，增強綜合效果。在非稅收入統(tǒng)一收繳管理改革的進程中，我們特別注重與部門預(yù)算、國庫集中支付核算、政府采購等財政管理制度改革的有機結(jié)合。首先，將各單位的非稅收入全部繳入國庫或財政專戶，從制度上割斷了部門與收費資金的聯(lián)系。其次，國庫集中支付核算改革取消了單位的所有銀行賬戶，加強了對非稅資金支出的審核，也為非稅收入的管理提供了有利條件。三是財政、物價、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門積極配合，加強監(jiān)督檢查，形成了強大的監(jiān)管合力。四是與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)，將長期以來未進入財政籠子的應(yīng)稅服務(wù)性收費納入了非稅收入管理范疇，加強了服務(wù)性收費的管理。五是實行聯(lián)審聯(lián)查，對收費和罰款實行市政務(wù)服務(wù)中心稅務(wù)窗口、財政收費窗口及非稅局收費股、罰沒股共同審核把關(guān)，不符合政策規(guī)定的收費和罰款行為及時制止，應(yīng)稅收費收入當(dāng)場核繳稅款。六是通過財政檢查、審計檢查和紀(jì)檢、監(jiān)督的立案查處，增強了單位遵守非稅收入征管制度的自覺性和主動性，促進了部門單位依法依規(guī)收費和罰款，產(chǎn)生了良好的綜合效果。 二、主要成效 非稅收入實行統(tǒng)一收繳管理改革，本質(zhì)意義在于割斷部門單位與收費及罰沒資金的聯(lián)系，杜絕財政性資金體外循環(huán)。一年多來，我們通過改革非稅收入征管手段，完善政策措施，加強了非稅收入管理，成效是比較明顯的。 （一）收入歸集力度明顯加大。～年我們共征集非稅收入13244萬元，比上年8794萬元增加4450萬元，增長46%。其中：（1）行政性收費收入完成1030萬元，比上年878萬元增加152萬元，增長17%；（2）事業(yè)性收費收入完成4241萬元，比上年3036萬元增加1205萬元，增長40%；（3）專項收入歸集1152萬元，比上年732萬元增加420萬元，增長57%；（4）服務(wù)性收費收入歸集712萬元，比上年80萬元增加632萬元，增長7.9倍；（5）罰沒收入完成1674萬元，比上年1010萬元增加664萬元，增長56%；（6）代管資金收入2347萬元，比上年1050萬元增加1297萬元，增長124%。 （二）政府調(diào)控功能明顯增強。按照政府統(tǒng)籌規(guī)定，去年我們應(yīng)該征收政府統(tǒng)籌資金2091萬元，年終政府決定對教育系統(tǒng)和特困單位免征了143萬元，全年實際征收政府統(tǒng)籌資金1948萬元，比上年970萬元增加978萬元，增長101%，占全部非稅收入的15%，同口徑比上年提高6.8個百分點。政府統(tǒng)籌財力的增加,提高了可用財力占財政收入的比重,改善了收入結(jié)構(gòu)。此外,非稅收入的統(tǒng)一收繳管理,把非稅收入與預(yù)算資金協(xié)調(diào)運作,充盈了國庫,解決了財力分散的問題,加強了資金調(diào)控,增強了政府統(tǒng)管和運用財力的能力。 （三）財政調(diào)度資金明顯充裕。過去幾年來，我市保工資、保運轉(zhuǎn)所需的資金，財政很大程度上是靠上級借款調(diào)度資金，年頭歲尾逼迫無奈也向銀行貸款，金庫二、三千元是常有的事，預(yù)算安排年底不能到位結(jié)轉(zhuǎn)的經(jīng)費指標(biāo)年份累計最高達到4000多萬元。去年，非稅口累計向國庫預(yù)算內(nèi)繳款5242萬元，向財政預(yù)算外資金專戶繳款4767萬元，從一定程度上緩解了財政資金調(diào)度緊張的狀況，年終財政支出預(yù)算執(zhí)行率達到97%，基本上做到了單位經(jīng)費全部到位。 （四）經(jīng)濟環(huán)境秩序明顯改善。通過對收費項目的清理，去年我們?nèi)∠诉^去明令取消又在繼續(xù)執(zhí)行的收費項目5個，及時制止了亂收費行為4宗、亂罰款行為5宗。配合省地政法部門對群眾舉報鐸山派出所亂收戶籍管理費和居民身份證費的問題進行了核實調(diào)查，在群眾中產(chǎn)生了良好反響。我們還主動配合市紀(jì)委、市監(jiān)察局，對市城市管理大隊的亂收費、亂罰款問題進行了立案查處，清退亂收費資金2.7萬元。目前，全市辦事收錢、收錢辦事的亂收費、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象基本得到遏制，經(jīng)濟環(huán)境得到了優(yōu)化。 三、意見與建議 （一）非稅收入管理工作是由預(yù)算外資金管理工作衍變來的，概念、內(nèi)容、性質(zhì)都發(fā)生了新的變化，過去的一些制度規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)非稅收入的管理現(xiàn)狀，必須加快非稅收入管理的立法步伐，尤其是在依法行政、依法理財?shù)默F(xiàn)實環(huán)境下顯得更加迫切。 （二）非稅局是一個新成立的機構(gòu)，職能職責(zé)上下應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。非稅局已成為一個純收入征管機構(gòu)，承擔(dān)任務(wù)重，目前我們只有工作上的壓力，卻沒有經(jīng)費上的保障，因此要求上級明確它的工作性質(zhì)和經(jīng)費來源，規(guī)定一定的獨立性。 （三）所有收費票據(jù)必須統(tǒng)一由非稅部門管理。現(xiàn)在，服務(wù)性收費票據(jù)仍然由地稅部門管理，我們的現(xiàn)行做法是與地稅部門協(xié)商銜接，非稅局到地稅部門領(lǐng)票，執(zhí)收部門再到非稅局領(lǐng)購，地稅與非稅部門之間存在管理空隙，不利于服務(wù)性收費的管理。 （四）開發(fā)軟件，統(tǒng)一非稅收入征管報表。