省直管縣對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及對(duì)策

　　日前，財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，提出2012年底前在我國(guó)大部分地區(qū)推行省直接管理縣財(cái)政改革，通過政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面的改革，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。我們認(rèn)為，這種“扁平化”的財(cái)政體制改革有利于逐步完善中央、省、縣（市）三級(jí)財(cái)政體制，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的突破口，是當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新契機(jī)。

　　縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，縣域農(nóng)村是我國(guó)最大的潛在內(nèi)需所在，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體，其國(guó)土面積占全國(guó)的95%，其總?cè)丝谡既珖?guó)的74%，其地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的60%，其財(cái)政收入占全國(guó)的24%。全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)體吸納了65%。縣域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，特殊的區(qū)位和特殊的部門功能決定了縣域經(jīng)濟(jì)在我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的特殊地位。因此，做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，不但是擴(kuò)大內(nèi)需應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的客觀要求，而且對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、妥善解決我國(guó)“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會(huì)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　在黨的十七屆三中全會(huì)“決定”以及中央一號(hào)文件中都多次提出，要擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。應(yīng)該注意到，當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不夠的一個(gè)重要原因，就是“市管縣”體制下縣級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)較弱、自主發(fā)展的空間較小。興起于上世紀(jì)八十年代初的“市管縣”體制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，通過提升市的地位促進(jìn)了要素集聚和市縣之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，在增強(qiáng)中心城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)以及加強(qiáng)管理等方面曾發(fā)揮過積極作用，一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割、條塊割裂的局面。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，其弊端也逐漸顯現(xiàn)：

　　一是過多的行政層級(jí)造成管理效率低下，出現(xiàn)“市卡縣”現(xiàn)象。“市管縣”體制增加了行政管理的層級(jí)，導(dǎo)致信息傳遞速度的降低和信息失真風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)，影響行政效率。而且，行政管理的層次增加必然導(dǎo)致更多的政府干預(yù)，不利于市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮。

　　二是城市偏向?qū)е率信c縣爭(zhēng)利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機(jī)能弱化。“市管縣”體制實(shí)際上是縮小了縣級(jí)政府的自主權(quán)，而擴(kuò)大了市級(jí)政府的管理權(quán)限，帶有明顯的城市偏向性。社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源主要被市所汲取，縣只能聽命于市，縣域地位被矮化，發(fā)展機(jī)能弱化。

　　三是縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，縣鄉(xiāng)財(cái)力弱化。在“市管縣”體制下，縣域財(cái)政的財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政實(shí)力弱。同時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)權(quán)及財(cái)力向上集中，事權(quán)及責(zé)任不斷下移，縣級(jí)財(cái)政處于“小斗進(jìn)，大斗出”的尷尬境地，個(gè)別地市成了縣財(cái)力的“抽水機(jī)”。轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，分配不規(guī)范，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏協(xié)調(diào)。

　　四是“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)格局使市難以帶縣。在我國(guó)現(xiàn)有的地級(jí)市中，除了一部分本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、對(duì)周邊縣具有天然的輻射帶動(dòng)作用的市以外，還有很大部分是在“合并、升格”的大趨勢(shì)中通過行政指定的方式形成的，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，出現(xiàn)“小馬拉大車”的局面，有些市級(jí)政府基本上無暇顧及所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　由于“市管縣”體制的上述問題，使得我國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨縣域城鎮(zhèn)化載體不發(fā)達(dá)、縣域產(chǎn)業(yè)體系不完善、縣域財(cái)政體制不健全、縣域金融體制不配套以及縣域建設(shè)人才缺少集聚機(jī)制等方面的突出問題。因此，當(dāng)前促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，從管理體制上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們認(rèn)為，當(dāng)前“省直管縣”的財(cái)政體制改革是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的突破口，應(yīng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)扁平化放權(quán)式改革把縣域經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)。