農村集體產權制度改革的認識

　　農村集體產權制度改革是對現有農村社會生產關系的重大調整，是激發農業農村發展活力的重大舉措。黨的xx屆三中全會提出，要保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權;2019年中央一號文件再次明確指出，要推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。目前，社會各界對農村集體產權制度改革當中的一些具體問題還存在不同認識，需要進一步深入研究和探討，從理論和實踐兩個層面去尋求合理的答案。

　　農村集體資產量化的范圍，應從經營性資產試點，待條件成熟后，擴展到公益性資產和資源性資產

　　一般情況下，農村集體資產被劃分為經營性資產、公益性資產和資源性資產三大類。其中，經營性資產包括農村集體所有的注冊公司、品牌、廠房設備、部分工商業用地、公司的股票股權及其相關貨幣化財產以及其他種類的財產等;公益性資產包括道路、灌溉設施以及其他公共基礎設施，教育、衛生及其他社會福利設施等;資源性資產包括承包地、宅基地、水塘、山林及其他相關資源等。對于農村集體資產量化的范圍，基本上存在兩種認識：一是只對集體經營性資產進行量化。此種方式操作簡單，能夠較好地規避農村土地等資源性資產的評估作價問題，改革難度相對較低。二是要把農村集體資產(經營性資產、公益性資產和資源性資產)完整地納入量化范圍。此種方式可以確保改革的徹底性，切實保護農民的財產權益。

　　從以往改革的經驗來看，農村集體產權制度改革應該先易后難，循序漸進。對于集體資產量化的范圍?熏在中央制定統一的標準前?熏先行啟動經營性資產的量化工作?熏為今后公益性資產和資源性資產量化積累經驗。待到農村集體經濟發展和壯大到一定程度且各種條件相對具備時，可以對三類集體資產實行同步量化，全面盤活農村集體資產。當前，對于經營性資產，重點是明晰集體產權歸屬，探索發展農民股份合作;對于公益性資產，重點是探索集體統一運營管理的有效機制;對于土地等資源性資產，重點是抓緊實施土地承包經營權確權登記頒證工作，積極探索發展土地股份合作等形式。

　　認定集體經濟組織成員，要綜合考慮歷史、戶籍、貢獻量等多重因素，最終由集體成員大會確定

　　對于農村集體經濟組織成員資格的認定，國家層面尚未出臺統一標準，各地的認定標準和方法也不盡相同。但歸納起來，大多數農村集體經濟組織都將戶籍作為集體組織成員資格界定的“首要標準”或“唯一條件”。顯然，這是不合適的，也是不完全符合實際的。嚴格來說，戶口落在本村，可以作為村民，但未必可以取得集體經濟組織成員資格，如空掛戶;戶口不在本村，未必就喪失成員資格。《農村土地承包法》規定，“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或允許其依法進行土地承包經營權流轉”，這說明這類人的成員資格仍然存在。合理認定集體經濟組織成員?熏應該尊重歷史、標準統一、程序公開，在統籌考慮戶籍關系、土地承包經營權情況、生產生活歷史以及對集體資產貢獻量等因素的基礎上，由經濟組織成員大會表決認定，這是相對公平合理的途徑。

　　集體組織法人地位的確認，需盡早啟動國家立法程序，各級地方政府可先行采用政府令、條例等方式加以解決

　　改革后的農村集體經濟組織是農村集體土地、集體財產所有者的代表，在客觀上具備法人資格，在經濟活動中承擔著法人角色。《憲法》明確規定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。但是，根據《民法通則》的規定，法人劃分企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四種類型，由于農村集體經濟組織的特征和屬性不同于上述四類法人組織，很難簡單歸入任何一類法人。所以，目前的農村集體經濟組織處于“有法律地位而無法人地位”的尷尬境地。為解決這一問題，有的地方不得已將改制后的農村集體經濟組織定位為有限責任公司或股份責任公司，按照《公司法》來登記注冊公司法人。但這又與《公司法》所規定的“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”和 “設立股份有限公司，應當有二人以上二百人以下為發起人”不相吻合。一般的農村集體經濟組織的成員數量都高于法律規定的股東或發起人數量，這樣就會產生出大量的隱形股東，其權益無法受到法律保護;有的地方按照《農民專業合作社法》來登記注冊法人，雖然有效規避了股東人數的限制，但其征收各項稅費的標準仍按照公司法人執行，稅費負擔相對較重，不利于集體經濟組織健康持續發展。

　　從國家層面來說，應加快推進農村集體經濟組織立法程序，盡快起草和出臺《農村集體經濟組織法》，賦予農村集體經濟組織的法人地位。在《農村集體經濟組織法》頒布實施之前，各省市可以政府令、地方條例、政府規章等形式解決集體經濟組織法人地位的問題。

　　集體股權是否設立或保留，應遵循客觀規律和尊重農民意愿，由集體組織通過合法程序確定

　　在股權設置方面，有關集體股去留的問題是各界爭論的焦點之一。支持設立集體股的理由有三點：一是集體股在一定程度上代表著社會主義公有制性質，失去集體股就意味著失去了公有制屬性;二是集體經濟組織承擔著大量社會性和公益性的服務職能，需要通過設立集體股來籌集經費;三是為解決歷史遺留問題留有余地。而反對集體股的則認為，設立和保留集體股會導致集體產權制度改革不徹底，隨著集體經濟壯大和股權結構的日趨復雜，可能會再次出現集體股權歸屬不清的問題，埋下二次改革的隱患。從實踐層面看，北京提出改革后的新型集體經濟組織集體股應占總股本30%左右，具體比例由成員民主決定;而上海、江蘇等地則原則上不設立集體股。

　　從發展角度和遠程視野來看，股權設置應以個人股為主，要堅持以市場化為導向，充分遵循市場規律，確保市場在資源配置中起決定性作用。集體股的去留問題，歸根結底要尊重農民群眾的選擇，并由集體經濟組織通過公開程序加以決定。

　　個人股權可以由集體成員內部流轉逐步實現市場自由流轉，并依法允許繼承

　　目前，在個人股權的流轉問題上，基本上停留在“集體經濟組織成員內部流轉”的層面。其主要原因是，在農村集體經濟組織改制后，各成員所獲得的股權仍然具有較強的社會福利性質，一定程度上還發揮著社會保障的功能，不便于對外轉讓。而在個人股權的繼承問題上，大多數農村集體經濟組織是允許繼承的，但也有的地方不允許繼承。

　　一方面，在農村集體經濟產權改革之初，為了有效保護廣大成員資產的收益權，可以暫時限定個人股權的流轉范圍或比例。但隨著集體資產價值不斷顯化和流轉市場逐步健全完善，應當在風險可控的前提下，允許個人股權的自由流轉，實現生產要素的優化配置，充分體現股份的市場價值。另一方面，個人股權應當依法繼承。農村集體產權制度改革就是要按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，把“共同共有”的集體資產改制為“按份共有”的集體資產。《物權法》規定，按份共有人對共有的動產和不動產按照其份額享有所有權。在改革過程中，只要集體經濟組織成員具有合法資格、所量化到人的集體資產合法、整個股權分配的程序合法，則組織成員手中所持有的個人股份就是個人合法財產。再依據《繼承法》，個人合法財產都可以繼承。

　　集體經濟組織主要負責資產的經營管理和股權分紅，要將原先承擔的部分社會管理職能移交給農村兩委班子

　　農村集體經濟組織產權制度改革的目的之一就是讓村黨支部、村民委員會和村集體經濟組織各司其職、各負其責。但事實上，改制后的集體經濟組織仍承擔著大量社會管理職能和經費開支，一定程度上影響到集體經濟組織的發展和壯大，容易造成集體經濟組織成員和村民或社區居民之間的矛盾。實踐中，各地對于集體經濟組織與村兩委的關系有兩種不同的做法?押一是提倡集體經濟組織與村兩委的負責人實行交叉任職，比如北京?鴉二是分設集體經濟組織與村兩委負責人，推動實現 “政經分離”，比如廣東。

　　按照相關理論，改制后的農村集體經濟組織，應該主要負責集體資產的經營和管理，并按股向其成員分紅，不再承擔其他社會管理職能。特別是在城鎮化推進較快的地方，要進一步厘清和明晰農村各類組織的職責和權能，積極推動行政事務、自治事務和集體經濟組織經營事務“三權分離”。在已經實現撤村建居的地方?熏原村委會承擔的社會管理職能要移交給居委會，其社會管理費用應納入相應的財政預算。