法治中國下的政府法律顧問制度

　　黨的xx屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實選擇，是作為現(xiàn)代法治文明國家的政治制度的重要組成部分，是促進法治中國、平安中國建設的必要前提。xx屆四中全會指出：各級政府必須在黨的領導下在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而政府法律顧問制度作為法治政府建設的分支系統(tǒng)，對于依法履行政府職能、深化行政執(zhí)法體制改革、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法和監(jiān)督行政權(quán)力行使都發(fā)揮了重大作用。

　　世界上許多發(fā)達國家都建立了較完善的政府法律顧問制度，這對于政府在重大決策和具體事務的運作中發(fā)揮了舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計，美國約有28000多名政府律師，在聯(lián)邦政府、州政府、城市和縣政府的各個層次上代表政府利益提供法律服務，新加坡約有200多名政府律師，香港特別行政區(qū)大約有450名律師為政府提供法律服務。以美國為例具體來說，美國28000多名政府律師服務于司法部、移民局、衛(wèi)生部、環(huán)境保護署、稅務總署等部門。在擁有這么龐大政府律師隊伍之外，在美國聯(lián)邦政府中仍然有巨資聘請的私人律師，為其預防法律風險、提供法律服務。其中，聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)就是此類法律服務的最大發(fā)包人之一。聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)還為此建立了一套成熟和詳盡的管理及控制法律服務外包的政策及程序(包括選任程序、工作評估、付費控制、公開原則等)。美國的政府法律顧問都具有非常高的法律地位，作為部門法律顧問最高首長的部門法律總顧問，是由美國總統(tǒng)直接提名并經(jīng)美國參議院表決通過的。一般政府法律顧問直接向部門首長提供法律意見并對業(yè)務項目官員給予法律指導。美國政府法律顧問地位獨立于所服務的行政機關，不受部門首長的領導，而是直接接受美國司法部的領導。

　　我國內(nèi)地的政府設立政府法律顧問，起步于上個世紀八十年代，早在1989年司法部發(fā)布了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》。遺憾的是，至今我們政府法律顧問制度仍沒有形成常態(tài)化、規(guī)范化的運作機制，多數(shù)是“顧而不問”、形同虛設。

　　一、目前我國政府法律顧問制度所存在的問題：

　　1、政府法律顧問制度發(fā)展緩慢且不均衡。根據(jù)《中國律師行業(yè)社會責任報告(2019)》統(tǒng)計，有23500多名律師在政府部門擔任法律顧問，這僅占全國律師總?cè)藬?shù)的十分之一，面對政府需解決的巨大數(shù)量的糾紛和案件，甚至有些是事件、群眾性械斗事件，數(shù)量便顯得微乎其微，不足以發(fā)揮政府法律顧問制度在建設法治政府中的作用，無法有效的為政府行政工作提供法律咨詢及專項法律論證和配合政府處理突發(fā)事件和事件。

　　同時，我國法律顧問制度發(fā)展不均衡。就全國范圍來看，這項制度在部分省區(qū)已經(jīng)比較成熟，但在部分省區(qū)處于剛剛起步的階段。甚至有些政府部門對于聘請政府法律顧問還有抵觸情緒，認為是“自找麻煩”的做法，從而不接受律師介入政府工作，更有甚者，采取將本部門領導或政法單位領導聘請為法律顧問的方式，完成面子工程，但背離了設置政府法律顧問制度的初衷，制約了政府法律工作的全面均衡發(fā)展。

　　2、領導干部缺乏運用法律思維解決問題能力，顧問制度流于形式。在中央政治局第四次集體學習時強調(diào)，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。各級政府特別是各級領導干部，是推進普遍建立法律顧問制度的主體，理應在推進普遍建立法律顧問制度中發(fā)揮示范作用，但受中國傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，難免會出現(xiàn)“重領導意志，輕法律規(guī)則”的現(xiàn)象，在法律框架下處理行政問題的思維欠缺，遇到問題總想著利用公權(quán)力發(fā)紅頭文件解決糾紛，有時使得自己“有理也變得沒理”了，不能有效的發(fā)揮政府法律顧問制度在行政決策和建設法治政府中的作用，使該制度流于形式。為了迎合黨的xx大三中全會關于“普遍建立法律顧問制度”的號召，有的地方政府只是把法律顧問當做個形象工程，做個樣子、作為擺設。實際行政決策不讓法律顧問參與、過問，讓顧問律師處于“顧而不問”的尷尬境地。在很多情況下，法律顧問充當了“消防員”的角色，出現(xiàn)了行政復議、行政訴訟、上訪事件之后，才開始讓顧問介入，成為一種事后補救措施，與真正意義上的法律顧問相去甚遠。

　　3、政府法律顧問的遴選缺乏長效機制，顧問能力參差不齊。目前，政府法律顧問主要采取由各級司法行政部門推薦資深且社會形象較好的律師，最后由政府決定并予以公布的方式產(chǎn)生，而不注重該律師的專業(yè)特長、專業(yè)方向，遴選程序過于隨意，不能產(chǎn)生競爭機制，容易導致業(yè)界的疑慮和權(quán)力的尋租，也就不能充分發(fā)揮律師資源。容易造成有些律師專業(yè)特長不在行政法律服務方面，做起來會力不從心，而部分優(yōu)秀的律師事務所卻無法進入政府法律顧問團為政府依法行政、建設法治政府做出貢獻的局面。

　　4、專項經(jīng)費不足、服務范圍傳統(tǒng)。我國目前大部分地區(qū)的政府法律顧問是無償服務。因為政府財政中沒有設立相應的專項經(jīng)費，大部分律師在法律顧問過程中支付的勞動和獲取的利益失衡，嚴重影響了法律顧問為政府提供高效、優(yōu)質(zhì)服務的積極性。目前，法律顧問涉及的領域僅在法律咨詢、法律培訓、行政復議及應訴等傳統(tǒng)方面，通過與國外法律顧問制度比較發(fā)現(xiàn)，律師還可以就政府拓寬融資渠道提供法律建議，并且提供可行性的法律論證，例如協(xié)助政府進行BOT項目專項法律服務，很好的彌補了某些地區(qū)政府出現(xiàn)的財政缺口，減輕了政府的壓力。

　　二、建設政府法律顧問制度的路徑思考

　　1、建立剛性政府法律顧問制度，將其納入法治中國的整體規(guī)劃之中。明確要求各級政府必須建立法律顧問制度，將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政工作考核標準之一。建立起系統(tǒng)規(guī)范的政府法律顧問制度應當包括聘任制度、聯(lián)絡協(xié)調(diào)制度、工作評價制度以及顧問建議采納制度等制度，更好的為政府提供高效、質(zhì)高的法律服務。同時應當注重規(guī)范法律顧問運行模式、工作流程和標準體系，健全考核評價標準和激勵約束機制，提高法律顧問的工作水平。

　　2、轉(zhuǎn)變政府觀念，有效執(zhí)行法律顧問制度。政府機關領導要重視法律顧問制度在政府工作中的必要性，確保行政權(quán)的在法律框架內(nèi)行使，減少不當行政的概率，明確法律顧問主管部門，成立法律顧問辦公室。增加法律顧問在行政決策過程中的參與度，健全依法決策機制，發(fā)揮法律顧問在風險評估、合法性審查等決策程序中的作用。與此同時，要注意把握政府法律顧問的獨立性與其監(jiān)管之間的張力關系，在簽訂顧問合同時，明確雙方的權(quán)利義務，盡量營造一種敢于諫言的氛圍并建立對此法律建議的監(jiān)督機制。

　　3、大力完善法律顧問隊伍的遴選機制，調(diào)動法律顧問人員積極性。筆者認為，對于政府法律顧問的人選應當從律師和法學專家中選拔。首先，從國外經(jīng)驗來看，律師參政議政的優(yōu)勢已經(jīng)體現(xiàn)的漓淋盡致，因為律師可以站在相對公平的角度去評判政府行為，能保證其法律建議的獨立性;并且律師不但有專業(yè)的法律知識，還具有豐富的實踐經(jīng)驗，與人民群眾接觸較多，深知群眾的訴求，可以說是介于政府部門執(zhí)法和百姓守法之間的橋梁，對于處理上訪等糾紛發(fā)揮了顯而易見的優(yōu)勢。其次，法學專家也是政府法律顧問中的重要組成部分。法學專家的人身獨立性自不必說，還有一個得天獨厚的優(yōu)勢是其長期在高校從事教學和科研等理論性的工作，可以很好的為政府行為提供理論支持。為了提高法律顧問團隊的專業(yè)素質(zhì)，《山東政府法律顧問工作規(guī)則》規(guī)定了擔任法律顧問必須是“具有教授、研究院等高級職稱或者獲得省級以上優(yōu)秀律師榮譽稱號，從事法律教學、研究或者法律實務工作2019年以上”，這樣提高了進入法律顧問團隊門檻。考慮不同專長對顧問團隊進行分類，確保了其專業(yè)性、體系性。

　　聘請法律顧問的合同在載明雙方權(quán)利義務的同時，還應當支付法律顧問人員的薪金，以此調(diào)動律師和法學專家投身于政府法律顧問業(yè)務的積極性，僅僅依靠奉獻難以建立顧問制度的長效機制。政府應當將顧問的薪金作為一種專項經(jīng)費，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，及時調(diào)整提高保障標準，保障法律顧問工作正常開展。目前北京、上海、吉林、山東、陜西等地在制定《政府采購目錄》中增設了法律服務項目。

　　最后，引用記者邱玥在江西日報中寫的一句話“依法行政是法治政府建設的關鍵，也是核心和難點所在。通過政府法律顧問制度，將政府決策的法律風險和社會風險降到最低，是政府法律顧問制度真正成為政府違法行政的‘守門員’、依法行政的‘助推器’、科學決策的‘智囊團’、溝通百姓的‘傳聲筒’”。