時評慈善法草案
導語：今年3月9日,《中華人民共和國慈善法(草案)》(下稱慈善法草案)將提請十二屆全國人大四次會議審議。該草案首次明確何謂“慈善”,首次在法律中明確慈善組織公開信息的義務。作為我國首部慈善法,其草案在很多方面實現突破,對規范和促進我國慈善事業,無疑具有里程碑意義。
在全國人代會審議之前,圍繞社會關注的個人求助、互聯網募捐、特殊的稅收優惠政策等熱點問題,參與慈善法起草與制定全過程的全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成,接受了記者對慈善法草案的獨家專訪。
面對個人求助,媒體應該怎樣做
問一:2月16日晚,《惜惜,爸爸一定能救你》的求助文章,在微信朋友圈里轉發。市民方浩3歲的女兒患上白血病,他希望能通過這樣的方式募集手術費用。讓方浩吃驚的是,到次日中午募集的善款已達40余萬元。慈善法草案并未禁止個人求助,方浩的行為是否屬于慈善募捐?其募捐行為是否受慈善法保護?
鄭功成:很顯然,方浩的行為屬于個人求助,不是慈善募捐。兩者的區別在于,個人求助是在有限的范圍里解決個人問題,而慈善法草案規定的慈善募捐,是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產的活動。所以,方浩的行為不受慈善法調整。
樂善好施、互助友愛是我國的傳統美德,如果把個人向朋友求助的行為也納入法律規制,不僅無從監管,而且會限制民間求助和援助。需要注意的是,求助的真實性需要公民自行判斷。
問二:生活中,經常有受困群體向媒體求助,媒體通過各種形式向社會發布救助信息,籌集捐款。這種情況是否屬于法規范的慈善募捐范疇?面對求助者,媒體應當如何救助?
鄭功成:媒體公益意識的不斷強化,確實幫助了不少陷入困境的人,這是值得肯定的。但是,由于信息不對稱,實踐中往往會出現需要救助的人得不到充分救助,或者募集的善款超出求助者實際需要的情況。由此而引發的“愛心官司”也不罕見。畢竟媒體和記者不是專門從事慈善事業的,很難準確掌握相關信息,也很難對捐贈及善款跟蹤到底。
按照慈善法草案,面對求助的公民,媒體可以與具有公開募捐資格的慈善組織進行合作,募得款物由慈善組織管理。而陷入困境的公民,最好是向慈善組織求助。
怎樣用好網絡募捐
問三:互聯網和新媒體因門檻低、傳播成本低等特點,使善款支付、慈念傳播插上了“互聯網+”的翅膀。法律該如何更好地促進互聯網慈善募捐活動?
鄭功成:網絡作為開展慈善活動的平臺與工具,已經成為當今慈善事業發展的重要內容,有必要對網絡慈善活動加以法律規制。但是,網絡有其特殊性,法律規制嚴了,不利于網絡慈善活動的開展;規制寬松了,又容易魚龍混雜,難免不法之徒會借助網絡詐捐。這不僅會挫傷善心,而且會阻礙慈善事業的發展。
比如,去年網上瘋傳的女子為救小女孩而被狗咬傷的事件是虛構的,卻騙取了巨額善款。如果這樣的事情一再發生,就會影響到人們的善舉。所以,立法既要促進網絡慈善事業健康發展,也要明確發出信號:禁止欺詐性的募捐行為。
問四:慈善法草案對網絡慈善有哪些規制措施?
鄭功成:目前主要體現在兩個方面:一是慈善組織在互聯網開展募捐,需要在慈善監管機構指定的網絡平臺上發布募捐信息,這實際是要讓監管機構對網絡募捐擔負起監督責任;二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個人,要在網絡上開展募捐,需要與具有公開募捐資格的慈善組織合作。也就是說,網絡募捐要進入有序狀態,不是任何人、任何機構可以在任何網絡平臺上進行募捐的,而是需要由監管機構與依法成立并具有公開募捐資格的慈善組織切實承擔起責任。
這樣規制的目的是,既不影響網絡成為慈善募捐的重要途徑,又能夠確保愛心人士放心地捐款、捐物、獻愛心。
剩余善款如何處理
問五:剩余善款的歸屬問題困擾著許多捐贈者。慈善法草案對剩余善款是否給予調整?
鄭功成:慈善法草案對剩余善款的處理,本著尊重捐贈人意愿的原則。剩余善款主要有兩種情形:一種是慈善組織停辦或終止,出現剩余財產需要處理的。在這種情況下,應該按照慈善組織的章程處理,如果章程沒有相應規定,則由監管部門(即民政部門)把剩余財產轉給相同或者相近的慈善組織,并且要向社會公告,接受社會監督。
第二種情形是,慈善項目結束后出現剩余財產。比如,受助者需要求助的問題已經解決,或者受助對象已經不存在了,或者為受助者募集的善款超過了求助者的實際需要等。這種情形下,首先應當按照募捐的方案或者捐贈協議來處理,沒有協議的,由慈善組織把剩余善款用于目的相同或者相近的其他慈善項目,并向社會公布,接受社會監督。
由個人或者其他組織與慈善組織合作發起的募捐出現剩余財產的,也適用上述處理方法。
經過這樣清晰的規制,可以避免剩余財產或善款引發爭議,從而形成傷害慈善事業健康發展的“愛心官司”。
問六:近年來,公眾對公開善款使用情況的呼聲越發強烈。慈善法草案規定了哪些公開義務?設定了哪些法律責任?
鄭功成:慈善法草案對公眾呼吁作出了積極回應,設專章規定“信息公開”。總體的取向是,必須強化慈善組織與慈善行為的透明度,這是慈善事業贏得公信力的主要途徑。但是,也不能將透明度理解為“裸體”呈現,有幾種情形需要注意,不能突破底線。
首先,要把握信息公開的原則,法律規定必須公開的一定要公開。比如,登記事項、備案事項、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務或項目信息,以及年度報告等內容。其次,法律規定不能公開的一定不能公開。比如,捐贈人要求隱去身份、受益人提出保護隱私等,都應當尊重當事人的意愿,如果慈善組織對不宜公開的信息公開了,同時需要承擔相應的法律責任。第三,關于善款使用情況的公開申請,捐贈人只能申請公開自己捐贈部分善款的使用情況,這是一種有限權利。
如何監管慈善組織
問七:慈善募捐與慈善捐贈有何不同?為什么慈善募捐要依托第三方慈善組織開展?慈善法草案在規范和監管慈善組織方面有哪些具體規定?
鄭功成:募捐的主體是慈善組織。按照慈善法草案的規定,非慈善組織進行募捐,必須與具有公開募捐資格的慈善組織進行合作。相比之下,捐贈的主體是多元的,可以是自然人、法人和其他組織。慈善法草案只允許依法設立的慈善組織開展募捐,主要是為了規范慈善募捐與慈善行為的秩序,同時也便于監管。
慈善法草案對慈善組織的監管,強調把好五個關口:一是登記關,設立慈善組織需要向縣級以上政府民政部門申請,準予登記的需要向社會公告;二是公募關,慈善組織需要依法定程序才能取得公募資格,并接受監督;三是信息公開關,慈善組織應當依法履行信息公開義務,信息公開應當真實、完整、及時;四是運行監督關,由縣級以上政府民政部門依法履職監管職責,可以現場檢查,也可以抽查;五是法律責任關,違法開展慈善活動,逾期不改正的,限期停止活動,情節嚴重的,吊銷登記證書,違法所得由民政部門收繳,對直接負責的主管人員進行罰款,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
為何不明確具體稅收優惠比例
問八:慈善法草案規定國家對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優惠,但為什么沒有規定具體的優惠比例?
鄭功成:慈善法草案明確了各主體享有的稅收優惠政策,包括對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優惠政策。這樣規定主要是明確原則與方向。比如,慈善法草案規定,國家對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優惠政策,這種政策雖然未能夠在法律中寫明到底優惠到何種程度,但必定較之現行優惠政策更加優惠。此外,慈善法草案明確稅收優惠額度可以結轉使用,以便捐贈者根據自身財務狀況靈活安排捐贈額度,這將有利于鼓勵大額捐贈。
慈善法草案沒有明確具體的稅收優惠幅度,是因為具體稅收優惠幅度應該由稅法規定。我國稅法需要繼續修訂,因為當前的稅收標準已經不適應慈善法的有關規定。
問九:目前與慈善有關的法律主要有《中華人民共和國紅十字會法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》等,慈善法與這些法律的關系是怎樣的?
鄭功成:慈善法與紅十字會法是并重的兩部法律,互不隸屬。紅十字會本身不是慈善組織,但是紅十字會的一些業務又確實屬于慈善范疇。慈善法是慈善領域的基本法,對紅十字會的慈善活動應當同樣具有法律效力。比如,紅十字會要進行募捐,同樣需要取得公開募捐的資格等。慈善法與公益事業捐贈法的關系很明確,依照新法優于舊法原則,如果慈善法與公益事業捐贈法有沖突的,則以慈善法為準。
需要注意的是,慈善法作為慈善領域的基本法,不可能解決慈善領域中的所有問題,在制定這部法律的同時,還應當同時啟動相關政策的制定,如稅收優惠政策就需要緊鑼密鼓地跟進,否則有些法律條文可能會落空,最終損害法律的效力。