行政審批改革：改皮毛更要改骨頭

　　多年前，上海企業要增添防暑設備，結果要通過11個部門的審批;兜兜轉轉把章蓋齊后夏天卻過去了。

　　審批權在地方的各個部門之間常常互有交叉，因此摩擦并不鮮見，“有利益搶著上，沒利益躲著走”。

　　如今，包羅萬象的行政審批項目就像一張大網，把整個經濟社會活動一下框住了。

　　一條看起來冷冰冰的時政新聞，頃刻間點燃了輿論的熱情。

　　10月10日中午，中央政府的門戶網站上掛出消息：《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》。《決定》下附一份列有314項行政審批項目的目錄，根據《決定》，這里面的171項行政審批將被取消，其余143項也將會被調整。

　　半天時間，關于這一消息的新聞微博獲得了超過2萬次的轉發。一家財經媒體的新聞總監，到半夜兩點多還沒有入睡，忙著推介自家網站寫出的火線評論《這一次，盼理想照進現實》;擁有眾多粉絲的潘石屹夫婦則不約而同地轉發了這一消息，并各自給出評論。

　　真正擊中人們的是《決定》中這樣一段表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”

　　國家行政學院教授汪玉凱在接受媒體采訪時指出，國務院這次表態的力度前所未有，可以看出改革的決心，“這段話實際上為下一步深化改革指明了方向。”而經濟學家葉檀則在評論文章《中國打響體制改革第二槍》中寫道：改革絕非一蹴而就，只要在正確的方向上，我們可以等。

　　直到現在，中央政府層面的審批項目還有1000多項，而地方政府層面的審批項目則多達1.7萬項

　　上個星期，與《決定》中鏗鏘有力的改革態度一起被廣為傳播的，還有那314項即將“被動刀”的審批項目。

　　比如，“高等學校設立、撤銷、調整研究生院審批”。

　　比如，“外國人進入環境保護部門管理的地方級自然保護區的審批”。

　　比如，“為保證管線的安全使用需要修剪城市樹木的審批”。

　　在瀏覽過大部分列表項目后，一位年輕網友玩笑式的感慨獲得了很多人的支持：“幾乎就差放屁不用審批了。”

　　事實上，2019年至今，我國的行政審批改革已經改到了第11個年頭。算上這一次，國務院已先后分六批取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的近七成。但直到現在，中央政府層面的審批項目還有1000多項，而地方政府層面的審批項目則多達1.7萬項。

　　在今年9月舉辦的青年經濟學家論壇上，原國家體改委副主任高尚全講了這樣一個趣聞：1956年，上海企業要增添防暑設備，結果要通過11個部門的審批;兜兜轉轉把章蓋齊后夏天卻過去了。

　　“審批經濟效率低下，抑制創新，造成制度性腐朽，也影響經濟的發展，可以說到了非改革不可的地步。”他曾經這樣評價行政審批制度。但在改革開放后相當長的歷史時期里，政府的“審批沖動”卻呈現出越來越強烈的姿態。

　　一個極端案例是，1998年鄭州市成立了“饅頭管理辦公室”，對所有加工經營饅頭的集體和個人，一律采取許可審批制度。每個許可證要交納1100元的辦證費，否則可罰款3000元至2萬元，而加工者每天還必須在饅頭辦指定的面粉經營部門購買不少于60袋面粉。

　　無所不在的審批經濟衍生出了諸多問題。1990年代中后期查處的腐朽案件，大部分與行使許可權、審批權有關。而時任國務院總理朱镕基第一次提出加快行政審批制度改革，也正是在2019年的國務院第一次廉政工作會議上。此前一年，中國剛剛加入WTO，這被視為推動政府職能轉變的另一個契機。

　　先改的都是皮毛，后改的才是硬骨頭

　　據悉，本次行政審批改革由監察部牽頭，早在去年7月份左右，各部委技術層面的一些工作人員便被召集到一起開會。一位當事人回憶，負責同志明確提出了清理指標甚至追責機制，態度“非常堅定”。

　　但在《決定》發布后，一個饒有意味的現象是，當年第一批專家組的成員們卻并沒有表現出過于激動的態度。中國人民大學教授毛壽龍的評論文章是《行政審批改革，千萬別出現反復》;另一位專家組成員，中國社科院法學研究所研究員周漢華則對記者表示，“工作很忙，現在不想談這個問題”。至于中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉，在接受采訪時，他還沒有去看第六批的目錄。

　　他反問記者：“我問你，既然已經砍掉了7成，那么老百姓對于行政審批的厭惡有減少7成嗎?”

　　如果追溯歷史，我國的行政審批制度脫胎于計劃經濟時期。在傳統的集中計劃體制下，政府的行政審批是一切經濟活動所必需的環節，幾乎覆蓋了全社會的方方面面。

　　事實上，即便在中國社會向市場經濟轉型之后，行政審批依舊無所不在，直到2019年，國務院成立了行政審批體制改革領導小組，組長由時任中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清擔任，時任監察部部長何勇是副組長，兼任審改辦主任。

　　“改革總是涉及到部門利益，所以牽頭的并不是法制辦，而是相對超脫的監察部。”余暉解釋道，當年審改辦聘請了28位專家學者組成專家咨詢組，余暉是其中之一。

　　在專家咨詢小組中，有兩位專家的身份令他印象深刻。一位是當時國家經貿委政策法規司的司長，另一位政策法規司司長則來自國家工商總局。

　　這樣的配置同樣大有學問。一是兩位司長本身也是博士出身，能提供一線的建議;二則，2019年國務院在機構改革中撤消了9個工業局，成立了新經貿委，這意味著那些工業局原先的行政審批功能已經天然消失，

　　“拿出來撤銷的阻力已經沒有了”。

　　改革中，國家工商總局幾乎是最配合的部門。因為經歷過1998年的工商與市場管辦分離體制改革，國家工商總局幾乎“沒有什么既得利益”。相比之下，其他的更多的部門，大多并不愿意主動“交權”。

　　余暉記得，在總共4000多個審批事項中，專家們建議松綁的項目大概占其中七成，而最后的結果則“倒了個個兒”，三成行政審批項目被取消或調整，2019年后，這一數字才達到7成。

　　而周漢華則在不同場合回憶過，部委最想保留的，往往是專家們最想取消的核心審批。他遇到過的應對策略包括：上報現實中已經失效的項目審批，或把要取消的項目審批從一項做成好幾項。

　　“先改的都是皮毛，后改的才是硬骨頭。”余暉說，盡管各個部委名義上都是被改革者，但談判過程中“妥協”的味道還是很濃，“核心的部門利益都能保留下來。”

　　已經退休的國家工商總局法規司原司長王學政曾經對媒體回憶過這樣一件事。2019年2月，工商總局一口氣減了22項項目審批，成為部委中最積極的“改革者”，結果這一減，地方工商部門的“小兄弟”有了抱怨的聲音：“人家都沒改，就你們認真改!”

　　僅僅用削減審批項目的方式去釋放改革的善意恐怕已經不夠了

　　不久前，廣東省發改委主任李春洪在談到行政審批制度改革時無奈坦承：“我調查了6個項目，按程序來走，把所有的審批程序走完，需要310天。” 中國人民大學比較行政法研究所所長楊建順也曾經進行過一次立法調研，發現企業辦一個事情最多需要蓋125個章，而實際情況往往“比這還嚴重”。

　　事實上，從中央政府層面一級觀察，行政審批改革2019年間，并不乏“重拳”出現。2019年7月1日，《行政許可法》實施，而其最大的用意在于“收權”——相比于過去的許可泛濫，如今能新設許可的只有全國人大、國務院、省級人大及其常委會。

　　鮮為人知的是，這種一刀切式的可以適用于所有政府審批事項的《行政許可法》，在世界上并無先例。“我們政府對市場的干預，已經嚴重影響到市場機制的形成，我們沒有時間去等待一個市場經濟自發形成的秩序。”周漢華曾經這樣對媒體解釋立法初衷。

　　現實卻并不樂觀。中國法學會行政法學研究會會長應松年撰文指出：有關行政審批的概念五花八門，變相設定行政審批的現象較為嚴重。一些部門和地區利用“紅頭文件”、規章等，以登記、備案、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項。

　　荒唐事也時有發生。2019年，河南漯河市裴城鎮政府要求農戶在辦理“砍伐證”、“準運證”后才能收割玉米，且每畝玉米繳費500元，否則將 “給予嚴重處罰直至追究刑事責任”。不久前，甘肅省質監局則剛剛叫停“暫行”14個月的《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，根據該辦法，加工油條、賣饅頭都需要辦行政許可證。

　　多年來，國家工商總局個體私營經濟監管司的副處長張道陽親歷了若干次行政審批改革。

　　他發現，行政審批與計劃經濟有著緊密的內在聯系，在一些圈子里，他至今還能聽到“炒指標這樣的事情”。他還發現，由于審批權在地方的各個部門之間常常互有交叉，因此部門摩擦并不鮮見，“有利益搶著上，沒利益躲著走”。

　　“各級政府機構已經習慣于將審批作為日常行政方式。”張道陽說，“這個時候，一刀刀地切豆腐，一點點退，僅僅用削減審批項目的方式去釋放改革的善意恐怕已經不夠了。”

　　審批制度改革的關鍵就是要真正轉變政府治理理念和模式，“靠審批是審批不出合格市場主體的”

　　事實上，在這個熱翻天的時政新聞里，最令這個一線改革者感到眼前一亮的內容是：2019年8月22日，國務院總理主持召開國務院常務會議，批準廣東省在行政審批制度改革方面先行先試。不僅如此。對于中央行政法規和部門規章設定的審批，如果覺得不合理，廣東也有權突破甚至取消。

　　今年會議期間，廣東省委領導曾特地拜會國家工商總局。之后不久，國家工商總局就出臺了一個以支持地方經濟改革創新為主要內容的文件。其中最引人關注的內容，是支持廣東在特定區域開展商事登記制度改革試點。

　　在今年2月，張道陽去廣東出差，特意到佛山順德走訪。順德正是廣東省行政審批體制改革的試點，有媒體報道，這次改革里，順德大約有548項需要取消和調整的審批報到省委政府，其中涉及到包括前置審批在內的商事登記審批多達155項，而改革帶來的結果是“登記企業的數量增長了60%。”

　　張道陽還發現，改革過后，市場監管局的執法力量分配在辦公室搞審批的少了，去各個監管風險點巡查的多了。

　　他想起，在國務院進行第四批行政審批項目的取消和調整時，自己曾拿到一份地級市法制辦梳理的市區兩級部門行政審批項目目錄。

　　張道陽覺得，這個目錄像一張大網，把整個經濟社會活動一下子給預先框住了，“怎么走都沒辦法快走”。

　　“經濟社會活動當然需要規制。”他強調道，“問題在于，是側重預先的、普遍性的審查，還是側重事后的、有針對性的監管，或者說是要一個明網，還是應該織一張隱形的網。”

　　“如果我們更集中力量去做事后糾正，再把違法記錄完整公示，令違法者擔心自己的商業信譽，是不是就有可能找回市場經濟的公序良俗?”張道陽覺得，一種以彌補市場失靈、保護市場機制為目的的現代政府治理理念必須匹配“重監管、輕審批”的行政模式。

　　與之相反，那種“重審批、輕監管”的行政審批模式勢必令政府有“伸手”的沖動，成為試圖在微觀經濟領域配置資源的權力主體。

　　在他看來，審批制度改革的關鍵就是要真正轉變政府治理理念和模式，“靠審批是審批不出合格市場主體的”。

　　“我們不能頭上沒了辮子，但心里留著辮子。”他笑著說。