行政審批制度改革

　　行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。

　　在中國(guó)，由于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國(guó)家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國(guó)防、外交、[1] 公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)。

　　但是，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善、正式成為wto的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規(guī)范，在行政審批中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題就越來(lái)越突出，有些已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。因此迫切需要對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，來(lái)自國(guó)內(nèi)外改革的呼聲也愈來(lái)愈強(qiáng)烈。

　　一、改革我國(guó)行政審批制度的重大意義

　　(一)改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

　　(二)改革行政審批制度是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要

　　(三)改革行政審批制度是與wto規(guī)則接軌的客觀需要

　　(四)改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要

　　(五)改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要

　　二、我國(guó)行政審批的制度存在的問(wèn)題

　　(一)現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)

　　(二)現(xiàn)行行政審批制度與國(guó)際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

　　(三)現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

　　(四)現(xiàn)行行政審批種類繁多，設(shè)置過(guò)多過(guò)濫

　　(五)現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開(kāi)性和公正性

　　三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和策略

　　(一)改革行政審批試制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

　　(二)改革行政審批制度的基本對(duì)策

　　內(nèi) 容 提 要

　　在世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)不斷加快的今天，在中國(guó)已成功加入世界貿(mào)易組織的21世紀(jì)，如何改革和完善行政審批，以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，已成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)所面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。我國(guó)的行政審批制度要由適應(yīng)原高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上來(lái)，無(wú)論在制度的內(nèi)容或運(yùn)行方式方面都需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革。

　　當(dāng)今世界許多國(guó)家為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，率先對(duì)行政審批制度進(jìn)行了多次改革，并通過(guò)改革，提高了公共管理及服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國(guó)的審批制度改革，不能簡(jiǎn)單地理解為審批事項(xiàng)的增減，或認(rèn)為行政審批了，就不是改革了，行政審批少了，就是改革了。改革行政審批制度，絕不等于取消審批制度，審批的制度仍然是政府的實(shí)施行政管理的一種手段。應(yīng)該說(shuō)，改革行政審批制度的關(guān)鍵在于弄清哪些該審批，哪些不該審批，實(shí)質(zhì)上是要突破傳統(tǒng)行政管理體制的束縛，使行政審批制度更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

　　正是從上述這一改革主要指導(dǎo)思想出發(fā)，全文共從三個(gè)方面分析和闡述：第一部分，論述了改革我國(guó)行政審批制度的重大意義。第二部分，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了剖析。第三部分，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度存在的問(wèn)題提出了改革的舉措。

　　論文注意廣泛吸收學(xué)術(shù)界研究的最新成果，同時(shí)在已經(jīng)研究的基礎(chǔ)上，努力做到有所創(chuàng)新，并提出了一些有新意的觀點(diǎn)。諸如論文對(duì)我國(guó)行政審批制度缺陷分析，有一定的深度，從六個(gè)方面所作的概括有一定新意，特別是對(duì)行政審批制度的體制基礎(chǔ)所作的分析有自己的見(jiàn)地。文章提出“從根本上轉(zhuǎn)變行政審批制度的體制基礎(chǔ)”的觀點(diǎn)，在同類文章中更是不多見(jiàn)的。

　　引 言

　　行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。在我國(guó)，由于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國(guó)家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國(guó)防、外交、公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善、正式成為wto的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規(guī)范，在行政審批中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題就越來(lái)越突出，有些已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。因此迫切需要對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，來(lái)自國(guó)內(nèi)外改革的呼聲也愈來(lái)愈強(qiáng)烈。兩年前中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)還在蘇州召開(kāi)了專門(mén)的“行政審批制度改革”研討會(huì)，來(lái)自十多個(gè)中央部門(mén)和三十多個(gè)省、市、自治區(qū)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)同志，以及行政管理研究機(jī)構(gòu)和大專院校的專家學(xué)者共70余人參加了會(huì)議。近幾年來(lái)，我國(guó)各地也都陸續(xù)展開(kāi)了行政審批制度改革，相繼出臺(tái)了不少具體的改革措施和辦法。黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)這一改革十分重視，XX年9月國(guó)務(wù)院成立了行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，于XX年10月和XX年2月分兩批、共取消了1195項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，對(duì)82項(xiàng)行政審批事項(xiàng)改變了管理方式，取得了顯著成效;XX年7月1日以中華人民共和國(guó)主席令第七號(hào)頒布出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)行政審批法》，這說(shuō)明行政審批制度改革已是我國(guó)政府、社會(huì)和民眾十分關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　改革行政審批制度，是我國(guó)近十多年來(lái)行政管理制度改革的繼續(xù)和深入，這一改革歸根到底，是要突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的束縛，徹底從過(guò)去的所謂“審批經(jīng)濟(jì)”中解脫出來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí);突破部門(mén)既得利益的束縛、削平山頭，消除關(guān)卡，增強(qiáng)改革大局的意識(shí);突破“官本位”思想的束縛，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和人民公仆意識(shí)，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　出自對(duì)這一社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)注，我選擇對(duì)行政審批制度改革問(wèn)題進(jìn)行研究，這不僅在于我的專業(yè)偏好，更在于我對(duì)研究這個(gè)問(wèn)題有著濃厚的興趣，同時(shí)也是一種參與。本文不打算重點(diǎn)研究這一制度的形成及其某些靜態(tài)的理論層面，而期盼把這一制度放在當(dāng)前特殊的社會(huì)環(huán)境中，從動(dòng)態(tài)的角度，更多揭示傳統(tǒng)行政審批制度的弊端，從而提出一些有價(jià)值的改革思路，以求教于國(guó)內(nèi)同行和學(xué)術(shù)界的專家學(xué)者。

　　行政審批在世界各國(guó)都已得到了廣泛的應(yīng)用，而早在建國(guó)初期，我國(guó)就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無(wú)線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》、《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》中規(guī)定，凡經(jīng)營(yíng)上述行業(yè)的，都必須持有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)營(yíng)業(yè)審批證。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，以及行政管理事務(wù)的增多，行政審批的應(yīng)用范圍進(jìn)一步增加，其作用也越來(lái)越重要，相應(yīng)的法律制度也隨之逐步完善。

　　行政審批制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

　　行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

　　行政審批作為現(xiàn)代國(guó)家管理的重要手段，已被世界各國(guó)廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理;有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全;有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)作用。

　　行政審批制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

　　行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

　　行政審批作為現(xiàn)代國(guó)家管理的重要手段，已被世界各國(guó)廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理;有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全;有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)作用。

　　一、改革我國(guó)行政審批制度的重大意義

　　行政審批又叫行政許可，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人(公民、法人和其他社會(huì)組織)的申請(qǐng)，準(zhǔn)許相對(duì)人行使某種權(quán)利，獲得從事某種活動(dòng)資格的一種具體行政行為①。它在世界各國(guó)都已得到了廣泛的應(yīng)用，而早在建國(guó)初期，我國(guó)就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無(wú)線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》、《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》中規(guī)定，凡經(jīng)營(yíng)上述行業(yè)的，都必須持有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)營(yíng)業(yè)審批證。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，以及行政管理事務(wù)的增多，行政審批的應(yīng)用范圍進(jìn)一步增加，其作用也越來(lái)越重要，相應(yīng)的法律制度也隨之逐步完善。

　　行政審批制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

　　行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

　　行政審批作為現(xiàn)代國(guó)家管理的重要手段，已被世界各國(guó)廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理;有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全;有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和不斷完善，要使行政審批在國(guó)家管理中發(fā)揮積極作用，其制度必須進(jìn)行不斷的改革，這也是歷史的必然選擇。

　　(一)改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

　　在我國(guó)原高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批是各級(jí)政府的一項(xiàng)最為廣泛的職能，政府就是利用行政審批權(quán)廣泛干預(yù)社會(huì)事務(wù)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。經(jīng)過(guò)20多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，雖然政府職能從總體上有所轉(zhuǎn)變，總的發(fā)展趨勢(shì)在逐步縮小，但作為政府的一項(xiàng)最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動(dòng)，其根本原因在于權(quán)力因素的作用。行政審批實(shí)質(zhì)上是政府權(quán)力的具體運(yùn)行，行政審批的無(wú)所不包和濫用，也實(shí)際上是政府權(quán)力高度集中和不斷擴(kuò)張與膨脹的結(jié)果。而行政審批權(quán)的背后又潛伏著大大小小的不同利益，因而改起來(lái)很難。一些政府部門(mén)在“轉(zhuǎn)變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權(quán)”這塊樂(lè)于經(jīng)營(yíng)的“領(lǐng)地”，不愿改革，從而使轉(zhuǎn)變職能十分困難。政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)一次膨脹一次，形成惡性循環(huán)。實(shí)踐證明，不從權(quán)力配置入手改革行政審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能就難以真正到位。這次行政審批制度的改革，就是要從“權(quán)力配置”這個(gè)源頭上嶄斷某些政府部門(mén)“增生”的權(quán)力觸角，真正按照國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，改革行政審批制度，大幅度篩選和減少行政審批事項(xiàng)，改進(jìn)行政審批方式，規(guī)范審批程序和時(shí)限，將不必要的“審批制”改為 “登記制”或“備案制”、“核準(zhǔn)制”，逐步與國(guó)際慣例接軌。這一改革實(shí)際上是在更深層次和更大范圍上轉(zhuǎn)變政府職能，使政府真正從“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，從“微觀經(jīng)濟(jì)管理”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變，從“運(yùn)動(dòng)員”角色向“裁判員”角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過(guò)這一改革，將進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加速實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，更好地為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　四川省人民政府公布近兩年共分七批取消行政審批項(xiàng)目749項(xiàng)，其中XX年至XX年底共六批取消行政審批項(xiàng)目585項(xiàng)，XX年7月1日根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政審批法》和《國(guó)務(wù)院院第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》第七批取消164項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，同時(shí)提出了“人民是創(chuàng)財(cái)富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體”改革理念，從而進(jìn)一步提高了對(duì)行政審批改革的認(rèn)識(shí)，把改革行政審批制度同轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，逐步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則要求的行政管理體制。

　　上海市政府公布第一批取消和不再審批的行政審批事項(xiàng)521項(xiàng)，其中上海市人大常委會(huì)發(fā)布公告終止執(zhí)行60項(xiàng)以地方性法規(guī)為依據(jù)的行政審批事項(xiàng)，占現(xiàn)行審批事項(xiàng)2027項(xiàng)的25.7%，年內(nèi)將達(dá)到精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的50%。上海市政府原秘書(shū)長(zhǎng)、市行政審批制度改革辦公室主任姜斯憲在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，這些項(xiàng)目停止審批后，不會(huì)影響政府對(duì)有關(guān)事務(wù)的管理，反而有利于提高行政效益和機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任心，克服以前存在的“重審批、輕管理”現(xiàn)象。

　　四川、上海兩地政府通過(guò)行政審批制度的改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變了政府職能，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。實(shí)踐證明，改革行政審批制度，必須從轉(zhuǎn)變政府職能入手，而改革行政審批制度，又是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　(二)行政審批制度改革是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

　　行政審批是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主要手段和方式，并由此實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)資源配置中的主導(dǎo)作用。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，各級(jí)政府主要是依靠行政手段，用行政審批的辦法來(lái)管理經(jīng)濟(jì)。從大到關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)品，小到公園的門(mén)票價(jià)格，都需政府審批，有的企業(yè)為批一個(gè)項(xiàng)目有時(shí)要跑幾十個(gè)部門(mén)蓋上百個(gè)公章，少則幾個(gè)月，多則幾年，事情還不一定辦成，造成社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率非常低下。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)結(jié)合各自的實(shí)際情況，對(duì)行政審批制度進(jìn)行了不同程度的改革，取得了初步成效。但是至今仍存在許多不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政審批項(xiàng)目。

　　過(guò)多的行政審批對(duì)于充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用是一大障礙，會(huì)扭曲市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律。現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益復(fù)雜，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，如果仍沿襲過(guò)去的行政審批制度，過(guò)多采取行政審批的方式管理經(jīng)濟(jì)，則會(huì)由于政府工作人員對(duì)信息掌握不全面，對(duì)市場(chǎng)情況了解不充分，而對(duì)一些項(xiàng)目不能做出科學(xué)決策，往往會(huì)給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失。即損害企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，妨礙市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，又耽誤了時(shí)間，錯(cuò)過(guò)了商機(jī)。同時(shí)，行政審批太多，使政府工作人員整天忙于審材料、批項(xiàng)目，部門(mén)之間為審批相互扯皮，心浮氣躁，滋生官僚主義作風(fēng)，無(wú)法將主要精力放在深入研究和思考宏觀管理問(wèn)題上，這樣在客觀上會(huì)嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。可以說(shuō)，不合理的行政審批，已經(jīng)成為束縛社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。因此必須通過(guò)改革，建立科學(xué)的行政審批制度，才能進(jìn)一步推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)化宏觀調(diào)控。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展要求政府部門(mén)做好宏觀政策的研究、制定和實(shí)施工作，要把工作的著力點(diǎn)放在健全和完善市場(chǎng)機(jī)制，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)運(yùn)行狀況，及時(shí)清除各種市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的障礙，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

　　(三)改革行政審批制度是與wto規(guī)則接轉(zhuǎn)的客觀需要

　　中國(guó)入世，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)，特別是政府首當(dāng)其沖。因?yàn)槭蕾Q(mào)組織是以政府為主體的國(guó)際貿(mào)易組織，政府既是入世協(xié)議的締約者，又是wto權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者，wto的規(guī)則體系幾乎主要是針對(duì)政府的，是用來(lái)規(guī)范政府行為的。加入世貿(mào)組織，政府行為就要受到wto規(guī)則的約束和規(guī)范，不可能也不應(yīng)該存在相背離之處。世貿(mào)組織的法規(guī)體系從本質(zhì)上說(shuō)，是建立在世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，通行的是市場(chǎng)法則，其最終目的是要求各成員國(guó)政府都按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)作，取消行政壁壘，以促進(jìn)貿(mào)易自由和經(jīng)濟(jì)自由。由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從根本上排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理，也相應(yīng)存在著許多與wto規(guī)則不相一致的地方。最集中的表現(xiàn)是權(quán)力高度集中于政府，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行無(wú)所不包的干預(yù)，行政審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)細(xì)，影響市場(chǎng)主體的積極性和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。由此可見(jiàn)，改革現(xiàn)行行政審批制度，也是與wto游戲規(guī)則對(duì)接的迫切要求，不改革，我們就無(wú)法真正履行入世后所應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，也不利于我們利用wto的規(guī)則發(fā)展自己，保護(hù)自己，更難于使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)真正融于世界經(jīng)濟(jì)的一體化。

　　(四)改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要。

　　在我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放和推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，懲治腐敗是倍受人們關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。中央紀(jì)委第五次全會(huì)和國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議對(duì)反腐敗、抓源頭工作作了全面部署，其中，行政審批制度改革是各項(xiàng)工作的重中之重，任務(wù)非常艱巨。從近年來(lái)許多政府干部，有的甚至是高級(jí)干部的違法違紀(jì)案件的情況看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中行政審批項(xiàng)目的權(quán)力，權(quán)錢交易、以權(quán)謀私，最終走上了犯罪道路。包括我們外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)，前些年在紡織品配額分配、審批外資項(xiàng)目和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目等方面也都出現(xiàn)過(guò)一些利用審批權(quán)受賄的案子，一些干部為此受到法律的制裁。

　　各級(jí)干部要正確看待手中的權(quán)力，正確看待審批。權(quán)力是為人民、為社會(huì)服務(wù)的工具，不是部門(mén)或個(gè)人的特權(quán)。進(jìn)行行政審批首先應(yīng)考慮自己應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任，而不是要得到什么。如把自己所掌握的權(quán)力當(dāng)成可以用于牟取利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

　　因此，進(jìn)行行政審批制度改革，從源頭上規(guī)范權(quán)力的行使，依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，有效簡(jiǎn)化行政審批程序，既是黨對(duì)廣大干部政治上的關(guān)心，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)十分重要的治本之策。

　　(五)改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要。

　　1998年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，政府部門(mén)不斷推進(jìn)轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變作風(fēng)和提高工作效率的工作，取得了積極成效。但是，由于思想觀念的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程，一些不應(yīng)該審批的項(xiàng)目沒(méi)有減下來(lái)，牽扯了大量的時(shí)間和人力，不但影響了我們集中精力去抓大事，想大事、議大事;也造成官僚主義滋生，阻礙政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。

　　另外，政府部門(mén)目前還存在嚴(yán)重的“文山會(huì)海”、“精兵不減政”的問(wèn)題。現(xiàn)在我們機(jī)關(guān)的同志都感到很忙，工作量很大。其中有很多事情我們應(yīng)該做，要做好的，但也有很多工作是我們不應(yīng)該做，也做不好的。例如一些企業(yè)的問(wèn)題，本來(lái)是企業(yè)自身應(yīng)解決的問(wèn)題，卻要找政府解決，就是因?yàn)橛行┦悄銓徟�的，它才�?lái)找你。管的多，很難管好，實(shí)際上等于沒(méi)管，能不影響工作效率和工作質(zhì)量嗎?政府部門(mén)應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，本來(lái)該企業(yè)，該中介組織去管的事情，政府不要大包大攬，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)的主體。政府只去做必須管的事情，管得少，才能管得好，提高工作效率和工作水平。這樣，文件、會(huì)議自然也就減少了。所以，加快行政審批制度改革，也是進(jìn)一步推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變，一個(gè)提高”，解決“文山會(huì)海”和“精兵簡(jiǎn)政”問(wèn)題的突破口。

　　二、近年來(lái)我國(guó)行政審批的制度存在的問(wèn)題

　　(一)現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制的脫節(jié)

　　我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)不是原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深化，我國(guó)社會(huì)已由原來(lái)的國(guó)家一元化社會(huì)逐步演變成國(guó)家——社會(huì)相互作用的二元化結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會(huì)在我國(guó)已經(jīng)顯現(xiàn)。“事實(shí)上，改革開(kāi)放后，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)生活中逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政治、經(jīng)濟(jì)同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征已有一定的改變，國(guó)家與社會(huì)開(kāi)始由高度同一向良性分化轉(zhuǎn)變。”②在國(guó)家與社會(huì)分化的宏觀背景下，我國(guó)政府職能已逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變：一是由過(guò)去的權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步推進(jìn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸;二是國(guó)家與社會(huì)分立，增強(qiáng)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的行政能力;三是在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上的政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也在逐步實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新(人治行政到法治行政的轉(zhuǎn)變、直接行政到間接行政的轉(zhuǎn)變、強(qiáng)制行政到指導(dǎo)性行政的轉(zhuǎn)變、暗箱行政到公開(kāi)行政的轉(zhuǎn)變、部門(mén)行政到行業(yè)行政的轉(zhuǎn)變)。而作為根植于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制土壤上的現(xiàn)行行政審批制度，已愈來(lái)愈同新的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生尖銳的沖突，諸如現(xiàn)行的行政審批，沿用原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下漫無(wú)邊界的審批范圍，嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，也障礙了有序市場(chǎng)體系的形成，難怪人們把我國(guó)的經(jīng)濟(jì)稱為“審批經(jīng)濟(jì)”;現(xiàn)行的行政審批的濫用，不僅造成大量社會(huì)資源的閑置和浪費(fèi)，而且影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益;特別是過(guò)濫的行政審批制度所造成的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，既助長(zhǎng)了行政腐敗的滋生，也導(dǎo)致國(guó)家職能的嚴(yán)重混亂，形成政企不分，嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)。所有這些都說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度，已失去對(duì)原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的依存性。而與現(xiàn)行的“自主性”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入，已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。

　　(二)現(xiàn)行行政審批制度與國(guó)際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

　　我國(guó)的行政審批制度，不僅是在原高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，而且是在帝國(guó)主義封鎖和極其封閉的環(huán)境下產(chǎn)生的。即使是20多年來(lái)實(shí)行改革開(kāi)放，由于被關(guān)在wto的門(mén)外，而與國(guó)外的交往，僅靠雙邊協(xié)議來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，我國(guó)的行政審批制度也是僅從國(guó)內(nèi)的情況考慮的。現(xiàn)在，我國(guó)已成為wto的正式成員，因此，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須全面與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌。它不僅要求我國(guó)的企業(yè)必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范方式來(lái)運(yùn)作，同時(shí)要求政府必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式和國(guó)際慣例來(lái)實(shí)行職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范自己的行為。我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度，無(wú)論從實(shí)踐層面或從制度層面看，都與wto的游戲規(guī)則和國(guó)際慣例存在嚴(yán)重的脫軌現(xiàn)象。如wto和發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行“自由主義”貿(mào)易政策，一般對(duì)市場(chǎng)主體和客觀的市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)行準(zhǔn)則主義原則，比較寬松，而我國(guó)在這方面掌握較嚴(yán)，不少領(lǐng)域仍實(shí)行“核準(zhǔn)主義”原則。所謂核準(zhǔn)，就是要經(jīng)過(guò)審批;wto的游戲規(guī)則規(guī)定成員之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，主要是通過(guò)雙邊談判和協(xié)商在wto的規(guī)則基礎(chǔ)上求得解決，而我國(guó)的主要作法是：一旦市場(chǎng)主體之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，得借助于行政權(quán)力，由政府機(jī)構(gòu)出面當(dāng)裁判，或通過(guò)行政審批予以裁決;wto要求建立統(tǒng)一的國(guó)際大市場(chǎng)，主張消除貿(mào)易壁壘，反對(duì)分割市場(chǎng)，而我國(guó)過(guò)濫的行政審批，導(dǎo)致地區(qū)封鎖，關(guān)卡林立，市場(chǎng)分割，就連國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的大市場(chǎng)都難以建立起來(lái)。wto實(shí)行行政管理透明的規(guī)則，許多協(xié)議都有貿(mào)易政策透明度條款，要求成員國(guó)在貿(mào)易和管理政策上實(shí)行公開(kāi)化，并且在官方出版刊物上發(fā)布或者公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，或者在多邊水平上通知世界貿(mào)易組織，以便于世貿(mào)組織、有關(guān)締約方和貿(mào)易商了解和監(jiān)督。但目前我國(guó)的貿(mào)易政策還有相當(dāng)一部分是以“內(nèi)部文件”的形式下發(fā)和執(zhí)行的，這種保密狀態(tài)與wto的透明度原則也是格格不入的。現(xiàn)行的行政性審批作為一種非經(jīng)濟(jì)手段，在實(shí)施中毫無(wú)透明度可言，也為關(guān)貿(mào)總協(xié)定原則所不容，甚至?xí)�產(chǎn)生許多弊端，因?yàn)橛星�道、有關(guān)系的單位，總能得到批準(zhǔn)，甚至?xí)�得到關(guān)稅的減免等。上述這些說(shuō)明，不改革我國(guó)的行政審批制度，就難于使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)融入世界的經(jīng)濟(jì)大潮，就難以適應(yīng)加入wto之后所面臨的新形勢(shì)。

　　(三)現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

　　1、審批范圍沒(méi)有科學(xué)界定，漫無(wú)邊界。諸如哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批;哪些事項(xiàng)應(yīng)該誰(shuí)審批，哪些事項(xiàng)不應(yīng)該誰(shuí)審批;哪些規(guī)范性文件對(duì)哪些行業(yè)，哪些規(guī)范性文件不對(duì)哪些行業(yè);哪些行為應(yīng)設(shè)定行政審批，哪些行為不應(yīng)當(dāng)設(shè)定，等等，都沒(méi)有一個(gè)法定的清晰的邊界，這種情況在實(shí)施中已造成極其嚴(yán)重的后果。一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)不少部門(mén)要求出新行政審批項(xiàng)目的勢(shì)頭很難遏制，現(xiàn)行行政審批的項(xiàng)目愈來(lái)愈多，范圍愈來(lái)愈寬;另一方面，一些行政主體視行政審批為權(quán)力的象征，企圖通過(guò)擴(kuò)大行政審批范圍來(lái)膨脹自己的權(quán)力，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，嚴(yán)重?cái)�壞行政機(jī)關(guān)的威性。特別是這樣大范圍的行政審批，嚴(yán)重造成政企不分，束縛市場(chǎng)主體的手腳，影響市場(chǎng)主體積極性的充分發(fā)揮。

　　2、審批程序混亂，方式落后。行政審批程序即行政主體實(shí)施行政審批的步驟、方式、順序和時(shí)限，是行政審批制度中不可缺少的重要組成部分。從行政審批的性質(zhì)來(lái)看，審批行為直接影響相對(duì)方權(quán)益的得失，行政主體對(duì)相對(duì)方申請(qǐng)的批準(zhǔn)與否，關(guān)系相對(duì)方能否取得相應(yīng)的權(quán)利或資格，能否從事某種活動(dòng)，所以要求行政審批在程序上必須規(guī)范化。但從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，人們對(duì)行政審批的程序極不重視，規(guī)范行政審批程序的法律和法規(guī)也比較少，以致行政審批主體的做法很不統(tǒng)一，隨意性大，暴露出的問(wèn)題很多。如有些行政主體視“審批”為“恩惠”，居高臨下，盛氣凌人，對(duì)申請(qǐng)人態(tài)度生硬，擺官架子;有的行政主體對(duì)相對(duì)方故意刁難，久拖不決，或者踢皮球，就連成立一個(gè)旅游公司也要拖幾個(gè)月，蓋幾十個(gè)章子;更有甚者，存在行政主體利用審批權(quán)受賄，向申請(qǐng)人索要金錢和財(cái)物。這些情況都說(shuō)明，一旦行政審批程序混亂，就會(huì)為那些不法之徒留下可鉆的空子。

　　(四)現(xiàn)行行政審批種類繁多，設(shè)置過(guò)多過(guò)濫

　　審批權(quán)力膨脹，審批種類繁多，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其具體表現(xiàn)是：(1)行政審批稱謂五花八門(mén)。有的把行政審批稱為審核、核準(zhǔn)、同意、審批、批準(zhǔn)等不同種類，而不同種類的行政審批之間在具體操作中又沒(méi)有明顯區(qū)別。比如行政審批涵義的界定;行政審批的體制模式;行政審批的主體和申請(qǐng)主體雙方的權(quán)利、義務(wù);行政審批客體的分類以及有效、無(wú)效的約束條件;行政審批的申請(qǐng)、復(fù)議與監(jiān)督;行政審批的責(zé)任追究等等，都沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，給實(shí)際操作帶來(lái)極大困難。這種狀況的存在，導(dǎo)致了行政審批設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，出現(xiàn)重復(fù)交叉設(shè)置的現(xiàn)象產(chǎn)生，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近年來(lái)，根據(jù)中央政府的規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省一級(jí)規(guī)范性文件設(shè)置的多達(dá)500至1500項(xiàng)。這樣，在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批最少也在1300項(xiàng)左右，最多的省份已經(jīng)超過(guò)了2300項(xiàng)。這些許可審批項(xiàng)目分布在每個(gè)行政管理領(lǐng)域，貫穿于每個(gè)行業(yè)之中。(2)行政審批主體愈來(lái)愈多。由于我國(guó)行政審批的范圍沒(méi)有科學(xué)合理的邊界，造成各級(jí)政府部門(mén)甚至群團(tuán)、中介組織都競(jìng)相爭(zhēng)奪審批權(quán)，以致造成行政審批主體數(shù)量龐大。從中央到地方直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有大量的審批權(quán)，其審批主體多于“牛毛”。難怪老百姓埋怨辦成一件事需要蓋十幾個(gè)甚至幾十個(gè)公章。(3)行政機(jī)關(guān)審批權(quán)交叉重疊。由于現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊普遍存在，同一事務(wù)多個(gè)機(jī)關(guān)都有權(quán)管理，而管理的方法就是設(shè)置審批或?qū)徟�，多個(gè)機(jī)關(guān)管理同一事務(wù)必然造成一項(xiàng)事務(wù)或一項(xiàng)活動(dòng)有多項(xiàng)審批或多項(xiàng)審批。這樣，必然存在對(duì)同類事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置行政審批的現(xiàn)象。(4)審批項(xiàng)目事無(wú)巨細(xì)，無(wú)所不包。大至國(guó)家重大工程，計(jì)劃部署，小至一人一事一物，到處可見(jiàn)審批權(quán)的運(yùn)用，真所謂“審批經(jīng)濟(jì)”、“管制經(jīng)濟(jì)”。據(jù)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)共有行政審批171項(xiàng)，其中管委會(huì)130項(xiàng)，市有關(guān)機(jī)構(gòu)駐開(kāi)發(fā)區(qū)分式41項(xiàng)。對(duì)企業(yè)的審批143項(xiàng)，占審批總數(shù)的84%。③改革后新建的開(kāi)發(fā)區(qū)尚且如此，其他可見(jiàn)一斑。

　　(五)現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開(kāi)性和公正性

　　在行政審批中的行政主體與相對(duì)人之間，其行政地位是不平等的，特別在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，更加強(qiáng)調(diào)權(quán)力的高度集中，從而更加強(qiáng)化了這種不平等性。一些行政主體自認(rèn)為地位特殊，高人一等，并把行政領(lǐng)域作為自己的一塊“封地”，因而把行政過(guò)程看成是應(yīng)該完全封閉的過(guò)程。在這樣的行政運(yùn)行中建立起來(lái)的行政審批制度，其操作過(guò)程自然也是封閉的。近年來(lái)，行政體制改革雖然也強(qiáng)調(diào)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，但有些行政主體仍習(xí)慣于過(guò)去那種“暗箱操作”，不愿意實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，其改革的實(shí)踐與改革的理論差距甚遠(yuǎn)。不少行政機(jī)關(guān)仍把行政審批視為“保密”事項(xiàng)，除極少數(shù)環(huán)節(jié)外，諸如審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和審批責(zé)任人等都是不公開(kāi)的，特別是收費(fèi)、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)的審批，很少公開(kāi)充分聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，獨(dú)斷專行現(xiàn)象嚴(yán)重。有些技術(shù)性較強(qiáng)的項(xiàng)目審批，行政主體自身的認(rèn)識(shí)水平和專業(yè)能力有限，也不重視專家審查、行家咨詢，而自以為是，亂批錯(cuò)批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為國(guó)家和人民造成嚴(yán)重?fù)p失。而一旦審批錯(cuò)誤，又缺乏責(zé)任追究制度。

　　由于行政審批過(guò)程的不公開(kāi)性，又往往造成某些審批結(jié)果的不公正性，這又主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，有些國(guó)家公務(wù)員在缺乏監(jiān)督的情況下個(gè)人利益膨脹，想借審批項(xiàng)目大撈一把，因而，有“油水”的搶著批，沒(méi)有“油水”的拖著批，或借此對(duì)申請(qǐng)人敲詐勒索，明目張膽地違反公正執(zhí)法的原則。另一方面，有些地方政府機(jī)關(guān)已形成為獨(dú)立的利益主體，他們的內(nèi)在沖動(dòng)就是將行為重點(diǎn)和主要精力集中在實(shí)現(xiàn)各自轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，這樣的地方政府機(jī)關(guān)行為存在著嚴(yán)重的功利性，他們?cè)O(shè)定的行政審批標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)本地是否有利，有利的項(xiàng)目快批、積極批;不利的項(xiàng)目則拖著不批。這也是我國(guó)地方保護(hù)主義和行政區(qū)域本位產(chǎn)生的溫床。

　　由于行政審批的不公開(kāi)性，就難于保證對(duì)行政審批的有效監(jiān)督。一些掌握有審批權(quán)的政府官員，一般都具有較多的自由裁量權(quán)，進(jìn)而把行政審批的全過(guò)程變?yōu)槿�封閉的毫無(wú)監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，由于信息占有上的不對(duì)稱和行政地位上的不平等，行政相對(duì)人和組織，根本無(wú)法監(jiān)督行政主體的審批行為。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，更由于某些特殊部門(mén)利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞?shì)浾摫O(jiān)督，在我國(guó)全封閉的行政審批面前，也是無(wú)能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。因此，我國(guó)的行政審批制度，普遍存在監(jiān)督體系不完善，監(jiān)控不到位的問(wèn)題。例如南充大都會(huì)窩案就是因?yàn)閷徟�不公開(kāi)，沒(méi)能及時(shí)得到人民群眾的有效監(jiān)督，從而給國(guó)家、社會(huì)巨大的財(cái)產(chǎn)損失。可見(jiàn)，現(xiàn)行的行政審批權(quán)基本上是一種不受制約的權(quán)力。

　　三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和對(duì)策

　　(一)改革行政審批制度的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

　　1、改革行政審批制度的指導(dǎo)思想

　　改革我國(guó)的行政審批制度，是更快的完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)wto的需要，也是深化我國(guó)行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的重大措施。這一改革，不是對(duì)原有審批制度的全盤(pán)否定，而是要著眼于新的社會(huì)情況，總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。因此，行政審批制度改革的指導(dǎo)思想，必須以黨的xx屆五中全會(huì)、六中全會(huì)、xx大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，按照鄧小平同志的“三個(gè)有利于”和“七一”講話與“三個(gè)代表”重要思想的要求，解放思想，實(shí)事求是，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用為基點(diǎn)，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，努力突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)政府機(jī)關(guān)的廉政勤政建設(shè)，改變集權(quán)型的行政審批制度，規(guī)范行政行為，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2、改革行政審批制度的總體目標(biāo)

　　根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的要求，這次行政審批制度改革的總體目標(biāo)要求是：不符合政企分開(kāi)和政事分開(kāi)原則、妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅(jiān)決予以取消;可以用市場(chǎng)機(jī)制代替的行政審批，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作。對(duì)于確需保留的行政審批，要嚴(yán)格規(guī)范審批行為，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行。

　　第一、減少行政審批，這既是改革的定量要求，也是改革的發(fā)展趨勢(shì)。這就是說(shuō)，改革必須有定量標(biāo)準(zhǔn)，改革不能增加審批項(xiàng)目，只能使行政審批項(xiàng)目逐步減少，但危急到人民生存行業(yè)要強(qiáng)化審批，如土地、安全、環(huán)保等。根據(jù)這個(gè)要求和目標(biāo)，現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目必須進(jìn)行清理，該淡化的要逐步退出，急需保留的一定要強(qiáng)化。但是，這個(gè)定量要求，不是玩數(shù)字游戲，根本目的在于通過(guò)精簡(jiǎn)，找到最佳的“度”，以有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　第二、規(guī)范審批行為。這是改革的定性要求，也是針對(duì)我國(guó)原有行政審批制度的弊端提出的改革目標(biāo)。鑒于我國(guó)原有行政審批制度存在的種種弊端，進(jìn)行大刀闊斧改革，實(shí)現(xiàn)審批制度上創(chuàng)新，以及對(duì)行政審批這一政府管理行為做出宏觀的、理性的分析，順應(yīng)和把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，真正實(shí)現(xiàn)行政審批制度的科學(xué)化、法制化和規(guī)范化。

　　第三、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要從行政審批全過(guò)程上建立和完善全方位的監(jiān)督機(jī)制，而且要加強(qiáng)對(duì)改革過(guò)程的檢查和監(jiān)督。特別要對(duì)審批制度本身強(qiáng)化監(jiān)督，才能對(duì)不規(guī)范的行政審批行為起到震懾和約束作用。

　　3、改革行政審批制度的基本原則

　　行政審批制度改革是一項(xiàng)涉及面廣，問(wèn)題敏感，情況十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著改革的不斷深入，還將會(huì)出現(xiàn)意想不到的困難和問(wèn)題。因此，為了積極穩(wěn)妥地搞好這項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持以下幾條基本原則：

　　第一、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理性原則

　　在原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中起主導(dǎo)作用，自然行政審批成為一個(gè)主要的行政管理手段。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)作用，這就決定了行政審批的范圍必須縮小，只能對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)起補(bǔ)充作用，決不能象過(guò)去那樣用行政審批取代市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)功能。因此，改革行政審批制度必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，從根本上改變以行政審批為主要手段的政府管理模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，綜合利用以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主的各種手段規(guī)范市場(chǎng)行為，調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。凡是企業(yè)能自主決定，市場(chǎng)機(jī)制能正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域和事項(xiàng)，政府要堅(jiān)決放開(kāi)，不再審批，這樣才能使行政審批建立在充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，才會(huì)有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　第二、依法行政的合法性原則

　　依法行政原則是行政法的基本原則，它要求行政權(quán)力的主體地位必須依據(jù)法律、法規(guī)取得，行使行政權(quán)力并對(duì)行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這與作為法制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求是相一致的。行政審批直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，必須取得法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。因此，改革行政審批制度，要堅(jiān)決清除一些不合理、不合法的審批事項(xiàng)，真正做到符合行政審批自身的規(guī)律和要求，符合社會(huì)主義國(guó)家的法制和國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的規(guī)則。對(duì)確實(shí)要政府審批的有關(guān)事項(xiàng)和法定審批事項(xiàng)，要依法審批。設(shè)定審批要有法律依據(jù)，公開(kāi)、規(guī)范、具有普遍法律效力，這樣才能使行政審批建立在依法行政的原則基礎(chǔ)之上。

　　第三、規(guī)范行政行為的監(jiān)督性原則。

　　行政審批要按照公開(kāi)、公平、公正的原則對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。并按法律、法規(guī)規(guī)定，公布行使審批的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序、時(shí)限、審批結(jié)果。相對(duì)人對(duì)審批提出異議，要作出書(shū)面答復(fù)，并告知有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利;審批機(jī)關(guān)要及時(shí)處理舉報(bào)、投訴，將處理結(jié)果通過(guò)適當(dāng)方式回復(fù)舉報(bào)人、投拆人。

　　第四、明確審批主體的責(zé)任性原則

　　按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)行政審批權(quán)時(shí)，要規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)審批對(duì)象實(shí)施有效監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不按規(guī)定的審批條件、程序?qū)嵤┬姓�審批甚至越�?quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊，以及對(duì)被審批人不依法履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)督不力、對(duì)違法行為不予查處的，審批機(jī)關(guān)主管有關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　第五、提高便民服務(wù)的效能性原則

　　行政審批既是便民服務(wù)的“窗口”，也是政府機(jī)關(guān)的形象工程。因此，改革行政審批制度，要與總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)結(jié)合起來(lái)，與提高政府工作效率、行政水平和密切群眾關(guān)系結(jié)合起來(lái)，以通過(guò)改革行政審批方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)、規(guī)范程序，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地方便基層、方便企業(yè)、方便公民和其他社會(huì)組織，使改革后的行政審批真正成為便民服務(wù)的“窗口”，群眾稱贊的政府的“形象工程”。

　　(二)改革行政審批制度的幾點(diǎn)策略

　　1、從根本上轉(zhuǎn)換行政審批制度的體制基礎(chǔ)

　　現(xiàn)行行政審批制度是伴隨我國(guó)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而形成的。其形成的體制基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這一體制下國(guó)家作為全民的代表，應(yīng)該以所有者的身份不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀管理，還應(yīng)加強(qiáng)微觀控制。國(guó)家集國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身，直接干預(yù)全國(guó)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，企業(yè)沒(méi)有任何自主權(quán)，事無(wú)巨細(xì)當(dāng)然都要政府審批。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，上述行政審批的這一體制基礎(chǔ)不復(fù)存在了，應(yīng)該結(jié)合行政審批制度的改革，從體制基礎(chǔ)上重新定位。作為“自主”經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其市場(chǎng)主體自我決策、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展，其經(jīng)營(yíng)行為主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府只需要進(jìn)行宏觀調(diào)控，不應(yīng)該直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，行政審批制度的體制基礎(chǔ)應(yīng)該轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下審批已經(jīng)不再是政府的主要功能，因而政府必須從漫無(wú)邊際的審批制度下解脫出來(lái)。政府的主要功能應(yīng)是維系規(guī)則，監(jiān)督別人執(zhí)行規(guī)則，而且這些規(guī)則主要不應(yīng)由政府親自制定。但是，我國(guó)現(xiàn)在對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)極為模糊，一講制定規(guī)則就交政府來(lái)辦，其結(jié)果有些規(guī)則必然偏向和有利于制定規(guī)則的本部門(mén)的利益，形成國(guó)家利益部門(mén)化。按照現(xiàn)代法學(xué)理論的要求，制定規(guī)則應(yīng)是公眾自身的事情，民眾通過(guò)自己的代表機(jī)關(guān)決定規(guī)則，是現(xiàn)代民主社會(huì)的最基本內(nèi)容。從這一理論出發(fā)設(shè)計(jì)當(dāng)前行政審批制度創(chuàng)新的框架，就應(yīng)擺正行政審批中的政府地位，在新的體制基礎(chǔ)上規(guī)范行政審批制度。同時(shí)，這一轉(zhuǎn)軌過(guò)程，也是統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念的過(guò)程，應(yīng)結(jié)合改革，加強(qiáng)相關(guān)的理論教育。

　　2、科學(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍

　　要順利推進(jìn)行政審批制度的改革，必須根據(jù)上述五項(xiàng)原則的基本精神，對(duì)行政審批確立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。科學(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，是給行政審批一個(gè)法定的邊界，也是解決當(dāng)前行政審批過(guò)濫、種類繁多和隨意性大等問(wèn)題的需要，同時(shí)也是一種遏制某些地方部門(mén)要求出臺(tái)新行政審批項(xiàng)目勢(shì)頭的限權(quán)措施。其目的在于規(guī)范行政審批行為，加強(qiáng)審批進(jìn)程的監(jiān)控，貫徹依法行政的原則，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　科學(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，就是要解決哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批這一關(guān)鍵問(wèn)題。其界定行政審批范圍的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在鄧小平同志的“三個(gè)有利于”和“七一”講話與“三個(gè)代表”的思想理論指導(dǎo)下，堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：(1)直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(2)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(3)提供公共服務(wù)并直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)必須堅(jiān)持審批;(4)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(5)企業(yè)或其他組織的設(shè)定等，需要確定主體資格的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(6)涉外管理和國(guó)際事務(wù)中的重大事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(7)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政審批的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批;(8)除上述這些必須堅(jiān)持審批的標(biāo)準(zhǔn)外，其他事項(xiàng)一般不應(yīng)列入行政審批的范圍。國(guó)內(nèi)有學(xué)者還認(rèn)為，行政審批項(xiàng)目的范圍應(yīng)由技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)和倫理的尺度來(lái)框定。技術(shù)的尺度是從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，如果能把相關(guān)事物管住管好，產(chǎn)生了社會(huì)效益，那它才有存在的理由;經(jīng)濟(jì)的尺度主要是從成本收益方面看行政審批權(quán)益與成本是否相對(duì)稱，如果二者是對(duì)稱的，審批就是合算的;倫理的尺度是從行政價(jià)值方面看行政審批是否符合行政主導(dǎo)價(jià)值，符合的才可以存在。④這些建議很有政策咨詢價(jià)值。總之，科學(xué)界定行政審批范圍的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，應(yīng)根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于規(guī)范經(jīng)濟(jì)程序，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　結(jié)合科學(xué)界定行政審批范圍，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求對(duì)現(xiàn)行的行政審批規(guī)章和事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的就堅(jiān)決放開(kāi)，切實(shí)減少審批，對(duì)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求或者不屬于行政管理職能職責(zé)以及不應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政審批管理

　　的事項(xiàng)都應(yīng)堅(jiān)決進(jìn)行清理，這些事項(xiàng)主要是：(1)作為市場(chǎng)主體的企業(yè)，

　　可以自主決定的事項(xiàng);(2)由市場(chǎng)機(jī)制可以正常發(fā)揮作用的自我調(diào)節(jié)的事項(xiàng);(3)應(yīng)由社會(huì)中介組織通過(guò)服務(wù)解決的事項(xiàng);(4)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、拍賣的事項(xiàng);(5)已有法律、法令或規(guī)章明確禁止的事項(xiàng);(6)國(guó)家已明令取消行政審批的事項(xiàng);(7)無(wú)法定依據(jù)或已過(guò)時(shí)、失效的事項(xiàng);(8)各部門(mén)自行規(guī)定的或不應(yīng)當(dāng)由政府管理的事項(xiàng);(9)通過(guò)依法監(jiān)管可以解決的事項(xiàng);(10)屬于單位或部門(mén)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)行為：諸如技術(shù)鑒定、內(nèi)部工作、檢查評(píng)比、職稱評(píng)定等事項(xiàng)。即使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的行政審批事項(xiàng)，也應(yīng)通過(guò)規(guī)范性文件劃定科學(xué)邊界，避免越權(quán)審批。同時(shí)，改革還不僅是刪繁就簡(jiǎn)，只要有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的，存在需要審批的遺漏事項(xiàng)，經(jīng)政府嚴(yán)格審查后，也還可適當(dāng)增設(shè)，絕不可因改革行政審批制度而弱化行政管理職能，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。更不能把界定審批范圍搞成應(yīng)急性的“減量型的改革”，僅在數(shù)字上玩游戲，而應(yīng)從制度創(chuàng)新和首先確立行政審批的價(jià)值取向上，提高這項(xiàng)改革的科學(xué)性和規(guī)范性，避免流于形式的錯(cuò)誤做法。

　　3、切實(shí)改進(jìn)行政審批方式

　　在科學(xué)界定行政審批范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力規(guī)范行政審批程序，改革行政審批方式，以便通過(guò)改革轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)工作作風(fēng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地服務(wù)基層，方便群眾，服務(wù)社會(huì)，這也是行政審批制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　第一、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和審批手續(xù)，避免重復(fù)審批、多頭審批、久拖不決、互相踢皮球。對(duì)已經(jīng)存在的審批程序混亂現(xiàn)象要堅(jiān)決理順，對(duì)某些冗繁的多余環(huán)節(jié)，要堅(jiān)決砍掉，要使審批程序制度化、法制化。國(guó)內(nèi)有些地方已經(jīng)在這方面總結(jié)了不少好的經(jīng)驗(yàn)，如江蘇省政府法制辦為搞好便民服務(wù)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，設(shè)立行政審批中心，有關(guān)部門(mén)和單位走進(jìn)中心聯(lián)合辦公，形成集中式的服務(wù)窗口，從實(shí)際出發(fā)開(kāi)展多種形式的便民服務(wù)。特別對(duì)熱門(mén)項(xiàng)目，審批工作量較大的項(xiàng)目和需要多部門(mén)聯(lián)合審批的項(xiàng)目，采取上述方式極大方便了群眾。他們還大力推行審批工作“五辦制”：一是一般事項(xiàng)直接辦理制。凡屬程序簡(jiǎn)便，可當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)天辦理的事項(xiàng)，做到即收即辦;二是特殊事項(xiàng)承諾辦理制。凡須經(jīng)其他部門(mén)審批或現(xiàn)場(chǎng)踏勘的項(xiàng)目，管理部門(mén)應(yīng)作出承諾，嚴(yán)格按承諾時(shí)限辦理。三是重大事項(xiàng)聯(lián)合辦理制。凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人民生活等重大事項(xiàng)，必須按聯(lián)合辦理的有關(guān)規(guī)定審批。凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人民生活等重大事項(xiàng)，必須按聯(lián)合辦理的有關(guān)規(guī)定審批。四是上報(bào)事項(xiàng)負(fù)責(zé)辦理制。凡需上報(bào)審批的事項(xiàng)，承辦部門(mén)應(yīng)限時(shí)辦理，并一包到底;五是核準(zhǔn)項(xiàng)目明確答復(fù)制。⑤地方的這些改革經(jīng)驗(yàn)，是構(gòu)建新的審批制度的實(shí)踐基礎(chǔ)，應(yīng)從理論上加以總結(jié)提高，吸收帶普遍性的東西，補(bǔ)充、完善現(xiàn)行的行政審批制度。

　　第二、貫徹政務(wù)公開(kāi)的原則，增強(qiáng)行政審批的透明度。透明度原則是世貿(mào)組織的一項(xiàng)基本原則，也是政府改進(jìn)管理方式和作風(fēng)的一項(xiàng)基本方法。各級(jí)政府應(yīng)在管理過(guò)程中盡量做到?jīng)Q策公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，并建立相應(yīng)的政務(wù)公開(kāi)制度，如聽(tīng)證制度、咨詢制度、信息發(fā)布制度等，增加政府政策、法規(guī)的透明度。要使今后保留的行政審批除個(gè)別保密項(xiàng)目外，都向社會(huì)公開(kāi)，即要公開(kāi)審批內(nèi)容、辦事程序、審批依據(jù)、申報(bào)材料、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，讓基層單位和人民群眾“進(jìn)一家門(mén)辦好，繳規(guī)定費(fèi)辦理，按承諾制辦完”。有的地方除上述五公開(kāi)外，還向社會(huì)搞“八公開(kāi)”，增加“公開(kāi)審批機(jī)關(guān)”、“審批責(zé)任清理人”和“審批條件”三項(xiàng)，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督。這些做法，都是政務(wù)公開(kāi)的大膽實(shí)踐，應(yīng)該大力提倡。要堅(jiān)決糾正許多政府部門(mén)和地方仍習(xí)慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開(kāi)展工作，杜絕“暗箱操作”、隨意裁決等問(wèn)題的發(fā)生。特別對(duì)物價(jià)、收費(fèi)、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，要充分聽(tīng)取和吸取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，強(qiáng)化專家審查、咨詢制度，進(jìn)一步提高政府決策的民主化和科學(xué)化水平。

　　第三、規(guī)范行政審批程序應(yīng)從源頭上抓起。因?yàn)榇罅康男姓�審批是由法律和行政法�?guī)、部門(mén)規(guī)章或國(guó)務(wù)院文件、國(guó)務(wù)院部門(mén)文件決定的，不從這些源頭上抓起，就難以對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行清理。最好是著眼于制度創(chuàng)新，根據(jù)《行政審批法》對(duì)所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及到的行政審批項(xiàng)目，進(jìn)行一次大清理。《行政審批法》已對(duì)行政審批的定義、原則、設(shè)定權(quán)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等做出明確規(guī)定，使行政審批真正實(shí)現(xiàn)法制化規(guī)范化。

　　第四、搞好便民服務(wù)窗口建設(shè)。設(shè)立行政審批中心，有關(guān)部門(mén)和單位進(jìn)入該中心統(tǒng)一辦公，形成集中式的服務(wù)窗口。從實(shí)際出發(fā)開(kāi)展各種形式的便民服務(wù)。特別是對(duì)熱門(mén)項(xiàng)目、審批工作量較大的項(xiàng)目和需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦理的項(xiàng)目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。結(jié)合政府上網(wǎng)工程，探索多部門(mén)聯(lián)網(wǎng)辦理的管理新模式，改進(jìn)審批手段，提高工作效率。

　　4、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革

　　XX年7月1日以前，相當(dāng)大的一部分行政審批是由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和國(guó)務(wù)院文件、國(guó)務(wù)院部門(mén)文件規(guī)定的，為此在行政審批制度多次改革和清理上出現(xiàn)了不少問(wèn)題，使中央和地方無(wú)法保持一致或同步進(jìn)行。各地方政府要根據(jù)剛出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)行政審批法》對(duì)所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及的行政審批項(xiàng)目，進(jìn)行一次大規(guī)模的清理，并制定出配套的法規(guī)和規(guī)章對(duì)《行政審批法》對(duì)行政審批的含義、原則、設(shè)定權(quán)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行具體化，從而使《行政審批法》得以貫徹執(zhí)行，使地方和中央保持同步。

　　5、建立有效的管理制度

　　第一、建立有效的運(yùn)作和責(zé)任追究機(jī)制。建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，減少行政審批的人為因素，減少隨意性。對(duì)于清理中保留下來(lái)的審批事項(xiàng)，建立結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、程序科學(xué)、制約有效的管理制度，最大限度地減少審批人的自由裁量權(quán)。同時(shí)，要按照wto公開(kāi)、透明的原則，除少數(shù)不宜公開(kāi)的審批外，其他的行政審批都應(yīng)對(duì)行政審批的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序進(jìn)行公開(kāi)，未經(jīng)公開(kāi)的，不得作為行政審批的依據(jù)。還要努力改進(jìn)審批方式，認(rèn)真探索“窗口式” 、“一站式”辦文制度，積極推行電子政務(wù)、聯(lián)合審批制度、社會(huì)聽(tīng)政制度和專家審查制度，使行政審批制度化，規(guī)范化。

　　建立并實(shí)行審批責(zé)任追究制度。要按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，明確審批單位、審批人對(duì)審批過(guò)錯(cuò)的責(zé)任。不允許擅自變更、新設(shè)定或變相設(shè)定審批事項(xiàng)，不允許無(wú)故拖延審批時(shí)限。要研究制定企業(yè)對(duì)不按照規(guī)定審批行為的投訴制度和對(duì)越權(quán)審批的黨政紀(jì)追究制度。對(duì)于由于只審批不監(jiān)督或者監(jiān)督不力而造成嚴(yán)重后果的，以及濫用職權(quán)越權(quán)審批，甚至吃、拿、卡、要，徇私舞弊的，要追究行政審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的法律責(zé)任，并給予黨政紀(jì)處理。

　　第二、建立有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。行政審批這種管理從實(shí)質(zhì)上說(shuō)是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價(jià)的，如果濫用這一管理手段，即有違行政審批制度的本意，還會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，在此，必須通過(guò)改革，建立完善有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。

　　建立有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制，是同一行政過(guò)程的兩個(gè)方面。就監(jiān)督來(lái)說(shuō)，對(duì)行政審批的全過(guò)程都要實(shí)行全方位的監(jiān)控，其中更主要的是加強(qiáng)對(duì)行政審批主體的監(jiān)督。除上面所說(shuō)的積極推行政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督外，還要加強(qiáng)組織內(nèi)部的黨的監(jiān)督、專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和上、下級(jí)的相互監(jiān)督。同時(shí)還要加強(qiáng)外部的新聞會(huì)計(jì)監(jiān)督，特別是法律的監(jiān)督。要逐步建立健全行政審批責(zé)任追究制度和檢查監(jiān)管制度。就補(bǔ)救來(lái)說(shuō)，即應(yīng)建立健全相應(yīng)的行政復(fù)議制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和避免不規(guī)范的審批行為，并及時(shí)追究行政審批主體的相應(yīng)責(zé)任，以維護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，這也是完善行政審批制度的不可忽視的方面，其目的在于監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，糾正和防止違法行為。

　　無(wú)論監(jiān)督機(jī)制還是補(bǔ)救機(jī)制的運(yùn)用，關(guān)鍵在于措施落實(shí)。對(duì)行政審批主體的監(jiān)督，不同于一般行使過(guò)程的監(jiān)督。他們往往位高權(quán)重，使普通公民望而生畏，也因他們同時(shí)擁有掩蓋自己和實(shí)施報(bào)復(fù)的一切手段，常常使人們對(duì)他們的監(jiān)督難以奏效。正因?yàn)檫@樣，對(duì)行政審批的監(jiān)督，更應(yīng)重視法律的監(jiān)督、上級(jí)的監(jiān)督和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。從法律監(jiān)督來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于依法明確設(shè)定審批權(quán)限，對(duì)越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力審批的行政主體， 必須依法嚴(yán)懲，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。從組織內(nèi)部的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，有審批權(quán)限的上級(jí)主管部門(mén)，應(yīng)明確監(jiān)督主體和責(zé)任人，定期或不定期地開(kāi)展檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就應(yīng)及時(shí)查處，不留后患。上級(jí)主管部門(mén)不重視監(jiān)督或失之過(guò)寬以致釀成嚴(yán)重后果的，其主要負(fù)責(zé)人和監(jiān)督責(zé)任人應(yīng)負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任。要給予新聞?shì)浾摬块T(mén)充分監(jiān)督行政審批主體的權(quán)利，不論他們地位多高，權(quán)力多大，都應(yīng)該是輿論監(jiān)督的對(duì)象，新聞部門(mén)應(yīng)該有權(quán)揭露那些違法違規(guī)審批的真實(shí)情況，實(shí)施“新聞曝光”。在行政審批的過(guò)程中，行政相對(duì)人在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前始終處于弱勢(shì)地位，因而行政補(bǔ)救是非常必要的，要采取切實(shí)措施保證行政復(fù)議制度的貫徹和落實(shí)。特別要提高各級(jí)政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)人對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)，并制定相應(yīng)的具體措施，保證行政復(fù)議不流于形式，不走過(guò)場(chǎng)，真正起到行政補(bǔ)救的作用。要嚴(yán)格行政審批責(zé)任制度，除法律、法規(guī)有明確規(guī)定的外，每項(xiàng)審批都應(yīng)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，并在部門(mén)內(nèi)落實(shí)具體科室或具體人辦理，避免多頭審批或重復(fù)審批。確需幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合審批的，也應(yīng)明確主辦和協(xié)辦單位，限時(shí)辦理完畢。特別是對(duì)技術(shù)性很強(qiáng)的審批項(xiàng)目，要制定具體的審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少審批人員的自由裁量權(quán)，減少審批的盲目性。要嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限完成審批工作，實(shí)行承諾制，全面提高行政服務(wù)的效率和質(zhì)量。尤其對(duì)關(guān)系國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大審批項(xiàng)目，事前要加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，充分論證，嚴(yán)格把關(guān)，依法審批，真正做到管理到位，監(jiān)督到位，服務(wù)到位，避免審批工作出現(xiàn)偏差。