要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度
新華網(wǎng)北京11月25日電 《決定》指出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這是理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配體制的重要任務(wù)。可從以下3個(gè)方面來理解。
第一，充分認(rèn)識建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度的重要性。政府間財(cái)政關(guān)系歸結(jié)起來主要是4個(gè)基本要素：事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力。一方面，完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是整個(gè)財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。事權(quán)可以定義為一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。多級政府體系下，在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級政府支出責(zé)任，才能劃分財(cái)政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，這是確保整個(gè)財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。另一方面，完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是建立合理的分稅財(cái)政體制的前提。縱觀各國分稅制建立與發(fā)展的歷史，一個(gè)帶有普遍性的基本特征就是，以科學(xué)界定政府事權(quán)及由此決定的支出責(zé)任為基礎(chǔ)，匹配相應(yīng)的稅源，才能最終建立起以各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財(cái)政分配關(guān)系。
第二，客觀認(rèn)識我國中央地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的主要缺陷。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)一直沒有深入展開。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的法治化、規(guī)范化要求越來越高，這方面的問題就越來越突出。一是中央地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏明確清晰的界定。應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，交給了地方;應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任;中央和地方職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)較多。目前中央財(cái)政本級支出只占15%，地方實(shí)際支出占到85%，導(dǎo)致中央干預(yù)地方過多。這種狀況造成職責(zé)不清、互相擠占或互留缺口、無從問責(zé)的現(xiàn)象，不符合現(xiàn)代國家治理的一般要求，不僅造成行政運(yùn)行效率偏低、國家政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的問題，而且影響市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。二是中央地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏健全的協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，某項(xiàng)政策或措施出臺，往往由中央部門下發(fā)文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動接受。另一方面，下級政府也習(xí)慣于向上級政府爭取財(cái)力支持，或通過一種事后債務(wù)化解的方式進(jìn)行財(cái)力分配上的倒逼。由于中央地方事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)，使得中央地方財(cái)權(quán)劃分也不盡科學(xué)合理，導(dǎo)致中央地方事權(quán)與財(cái)力難以匹配，財(cái)稅體制運(yùn)行中矛盾較多，效率不高。
第三，貫徹《決定》精神，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。清晰的事權(quán)和支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要前提，是深化財(cái)稅體制改革首先要解決的問題。要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
全會提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
財(cái)稅改革
十八大以來的相關(guān)舉措
完善轉(zhuǎn)移支付。XX年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農(nóng)資金整合試點(diǎn)，將中央財(cái)政安排的3大類77項(xiàng)涉農(nóng)資金全部納入整合范圍，涉及20多個(gè)中央部門。整合后中央各部門的資金審批權(quán)下放到地方。
“營改增”。XX年8月1日，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點(diǎn)推向全國，稅制改革再邁新步伐。
報(bào)告 原文
全會提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
解讀
強(qiáng)化地方債監(jiān)管釋放改革提速信號
各地再現(xiàn)“賣地?zé)?rdquo;，地方平臺債務(wù)融資也出現(xiàn)擴(kuò)張趨勢，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被視為中國未來發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。
財(cái)政部部長樓繼偉多次公開表態(tài)要加強(qiáng)地方債風(fēng)險(xiǎn)防控。強(qiáng)化監(jiān)管的路徑日漸清晰：對地方債實(shí)行分類管理、加快建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、嚴(yán)控地方政府新增債務(wù)、逐步將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理……
地方政府大量借債，也反映出在事權(quán)不斷增加情況下，地方財(cái)政捉襟見肘，只能靠賣地或借債籌集資金。要破解基層財(cái)政困難問題，關(guān)鍵要健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，改變地方政府事權(quán)大財(cái)權(quán)小狀況。
以完善轉(zhuǎn)移支付為改革突破口
今年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國在黑龍江“兩大平原”啟動支農(nóng)資金整合試點(diǎn)，這一改革試點(diǎn)具有深遠(yuǎn)意義，傳遞出國家大力清理歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革信號。
一直以來，中央對下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多，基層財(cái)政配套困難，造成項(xiàng)目虛假、虛報(bào)，浪費(fèi)財(cái)政資源。而專項(xiàng)審批權(quán)集中在中央，導(dǎo)致不少項(xiàng)目脫離實(shí)際，一些部門熱衷于批項(xiàng)目，基層需要耗費(fèi)大量人財(cái)物爭項(xiàng)目，助長了“跑部錢進(jìn)”的風(fēng)氣。
針對這些問題，樓繼偉今年多次表示，將逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下放到地方管理，對部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目予以整合。
以完善轉(zhuǎn)移支付為突破口，今年我國還加大預(yù)算管理制度改革，完善全口徑預(yù)算，盤活存量資金，政府帶頭過“緊日子”壓減“三公”經(jīng)費(fèi)等支出，加大財(cái)政信息公開力度……諸多舉措傳遞出進(jìn)一步管好國家“錢袋子”，提高財(cái)政支出績效的改革新思路。
營改增引領(lǐng)新一輪稅改
稅制改革涉及每個(gè)人的利益，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，并擴(kuò)大行業(yè)試點(diǎn)范圍，全年減輕相關(guān)企業(yè)負(fù)擔(dān)約1200億元。
目前，營業(yè)稅是地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，收入大致占地方政府稅收的一半以上。營改增一旦全面推開，營業(yè)稅將不復(fù)存在，地方財(cái)政收支等將由此面臨極大沖擊。要從根本上解決這一問題，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系。
樓繼偉在談及下一步稅改時(shí)表示，除營改增改革，還將加快消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅以及資源稅等重點(diǎn)稅種改革