推行政府法律顧問制度的作用
為什么要積極推行政府法律顧問制度?
建立政府法律顧問制度是建設(shè)法治政府的迫切要求，是促進依法科學(xué)民主決策的重要保障。四中全會《決定》提出積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。
第一，積極推行政府法律顧問制度，有利于推進法治政府建設(shè)。政府法律顧問不僅可以為政府提供法律咨詢、代理行政訴訟等，而且可以為政府重大行政決策、出臺規(guī)范文件等進行法律方面的研究論證和風(fēng)險評估。
第二，積極推行政府法律顧問制度，有利于提升行政決策水平。通過吸收專家和律師參與法律顧問工作，政府法律顧問可以為各級政府決策提供專業(yè)的法律意見和建議，有效降低決策風(fēng)險和成本，提高決策質(zhì)量，有利于集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意。
第三，積極推行政府法律顧問制度，有利于增強各級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法治觀念。
第四，積極推行政府法律顧問制度，有利于加強法治工作隊伍建設(shè)。這種以政府法制機構(gòu)為依托，充分整合社會法律專家人才的隊伍建設(shè)模式，有利于保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。
用法治思維建立政府法律顧問制度
十八屆四中全會圍繞全面推進依法治國的主題，就法治工作中的突出問題提出了一系列強有力的改革舉措。其中，“積極推行政府法律顧問制度”、“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”，就是重要的內(nèi)容。應(yīng)當說，這是在總結(jié)多年來一些地方探索政府法律顧問制度經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出來的，也是推進依法行政、建設(shè)法治政府的題中之意。
政府是否守法，特別是掌握權(quán)力的官員是否受到法律約束，是檢驗一個國家法治化水平的標志。道理很簡單，與普通公民相比，政府作為組織化的權(quán)力主體，是“最有資格”違法的，而違法后受到懲處的成本和難度也是最大的。但實際的情況是，中國法治建設(shè)中仍存在“形式法治”、“虛假法治”或“非法治”等諸多問題，尤其是在一些地方政府，官員用法治思維和法治方式治國理政的能力不足，甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象還比較嚴重。就此而言，黑龍江建立政府法律顧問制度，對全省各級行政機關(guān)切實發(fā)揮政府法律顧問在政府決策中的咨詢服務(wù)作用提出了要求，有助于防范或化解政府決策的法律風(fēng)險，對提高依法行政水平、推動法治政府建設(shè)也是有益的。
法律是專業(yè)化程度很高的學(xué)問，政府官員的法律素養(yǎng)和能力雖然在不斷提高，但與法治政府建設(shè)的要求仍有差距。在這種情況下，如果依法科學(xué)決策，就有必要借力專職法律工作隊伍，最有效的就是以制度化方式推動律師多角度、全方位介入政府工作。不過，在各級政府機構(gòu)中，本就有法制辦專司政府法制工作，包括參與政府政策制定、對政府決策進行合法性審查等，實質(zhì)上履行了部分政府法律顧問的職責。黑龍江規(guī)定應(yīng)當建立以政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收專家和律師等參加的法律顧問隊伍。
要說明的是，法治政府建設(shè)涉及到科學(xué)民主立法、嚴格守法執(zhí)法等諸多方面，法律顧問制度只是其中的一個環(huán)節(jié)而非全部，其最根本的是要依法治政、治官、治權(quán)。這正是法治政府的根本，也是法治思維的關(guān)鍵。從這個角度看，建立政府法律顧問制度應(yīng)當為政府規(guī)避法律風(fēng)險，但同樣應(yīng)當成為監(jiān)督政府的有效力量。要真正發(fā)揮律師依法監(jiān)督政府、監(jiān)督官員的作用，就必須保障他們作為第三方的獨立性。如何做到兩者兼顧，需要在實踐中進行探索。黑龍江將法律顧問經(jīng)費納入財政預(yù)算，并為相關(guān)工作提供物質(zhì)保障，從盡快建立該制度的出發(fā)點看，這是必要的。但是，這樣的制度安排在一定程度上是有悖于法治思維的，因為它無法保障那些進入顧問隊伍的律師，能夠以獨立的身份或精神去監(jiān)督政府。同樣，這些律師能否繼續(xù)在全社會依法開展法律服務(wù)工作，尤其是在“民告官”的行政訴訟案件中依法維護訴訟雙方權(quán)益，就更值得懷疑。
另外，黑龍江還將推進政府法律顧問工作納入了各級政府考核體系。如果說法治政府建設(shè)是政府適應(yīng)社會變遷的內(nèi)生性要求，那就應(yīng)當遵循法治思維和法治規(guī)律。在這種自上而下考核壓力下建立政府法律顧問制度，雖然能夠快速形成相應(yīng)的工作體系，但其穩(wěn)定性與生命力或許還有待實踐檢驗。