關于對我縣文化市場行政執法工作現狀的調查
關于對我縣文化市場行政執法工作現狀的調查
黨的十六大把“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障”，作為全面建設小康社會的奮斗目標之一。文化法制是我國社會主義法制建設的重要組成部分，在全面建設小康社會中具有重要的地位和作用。加強文化法制建設，既是全面建設小康社會的重要目標，也是繁榮文化事業、讓老百姓充分享受先進文化的保證條件。文化市場行政執法是文化法制建設以及文化事業建設的重要內容，積極開展文化市場行政執法工作，才能有效推進文化法制和文化事業建設。本人于今年8月份集中一個月時間對我縣文化市場行政執法工作現狀進行了深入的調查了解，并作了一些思考，現形成調查報告，僅供參閱。
一、我縣文化市場發展基本情況
文化市場是文化事業發展的重要組成部分。目前，文化市場比較通行的說法是：凡以商品形式進入流通領域的精神產品和文化娛樂服務活動都屬于文化市場。文化市場是一個特殊的市場，它具有雙重性，既要遵循市場經濟的一般規律，又有自己的特性，因為文化市場中的文化產品和文化服務既有一般的商品屬性，又兼具意識形態屬性。
我縣文化市場萌芽于二十世紀八十年代中期。隨著改革開放的逐步深入和經濟的飛速發展，廣大人民群眾物質生活水平的提高和人們求文思樂的文化需求的不斷增長，原有的國辦文化已經遠遠滿足不了人民群眾日益增長的文化需求，自然，文化服務便以商品形式悄然進入了我縣流通領域。縣文化行政管理部門本著“開放搞活、扶持疏導、面向群眾、供求兩益”的方針，以“支持健康有益的、允許無害的、抵制低級庸俗的、取締淫穢反動的”管理準則，積極培育和發展文化市場。經過近二十年的努力，文化市場布局逐步從縣城向鎮鄉延伸，經營項目日臻多樣化、現代化，已基本形成演出、娛樂、音像、電影、文物、藝術品、網絡以及出版物在內的八大門類的綜合性市場體系。據縣文化行政管理部門提供的數據表明，目前全縣各類文化經營單位已達601家，其中營業性演出場所12家，民間職業劇團8個；歌舞娛樂廳62家，卡拉OK音樂茶座25家，電子游戲機室7家；音像制品零售、出租、放映單位109家；電影放映隊10個；文物舊家具生產、加工企業15家；藝術品（裝裱）經營單位2家；電腦網吧87家；印刷企業80家，電腦打字復印店82家，書報刊零售出租店108家。這些文化經營單位主要集中在丹東、丹西、石浦、爵溪、西周、鶴浦等經濟相對發達、人口較為集中的鎮鄉（街道）。
文化市場作為社會主義精神文明建設的重要陣地，它的發展對于提高人們的思想道德素質和科學文化素質，幫助人們樹立正確的人生觀、價值觀，營造良好的社會風尚和道德風尚等方面有著不可替代的作用。同時，文化市場的繁榮發展，既涵養了稅源，帶動了飲食、賓服等相關產業的發展，又為社會創造和提供了許多就業機會，而且還為人們改善文化生活提供了更多的精神食糧，優化了投資創業環境，促進了縣域經濟持續快速發展。據不完全統計，目前我縣文化市場從業人員超過5000人，年產值上億元，年創利稅3000萬元左右。勿庸置疑，文化市場對促進經濟發展、社會進步的作用是巨大的，效能是全方位的。
二、我縣文化市場行政執法現狀
正是因為文化市場具有顯著的作用與效能，我們應該大力發展、繁榮文化市場，同時應該加強對文化市場的管理，促使其向健康、有序的方向發展。管理的一項重要內容就是行政執法。那么我縣文化市場行政執法工作的現狀如何呢？要了解文化市場行政執法工作的基本情況，首先要知曉其基本概念。文化市場行政執法，正確地說就是“文化市場行政管理部門依照法律、法規的規定，對相對人（指文化經營戶和文化經營活動）采取的直接影響其權利義務的具體行政行為，或者對相對人的權利義務的行使進行監督檢查的行政行為”。這里需要指明的是，我縣文化市場管理部門包括縣文體局、縣公安局、工商象山分局以及其他一些單位，很多，這些單位都可以根據自己的職責以及相應法律、法規對文化市場實施行政執法，但筆者調查的僅是文化市場行業主管部門，即縣文化體育局。目前，縣文化部門在實施文化市場行政執法過程中依據的專業法律法規主要有：《中華人民共和國著作權法》、《中華人民共和國文物保護法》、《營業性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《音像制品管理條例》、《電影管理條例》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《出版管理條例》、《印刷業管理條例》以及《浙江省文化市場管理條例》等。
縱觀我縣文化市場的行政執法工作現狀，大致可以從執法機構設置、執法人員配備、執法基礎設施條件以及執法效果體現等方面來透視、來洞察：
（一）執法機構設置情況。為加強文化市場管理，我縣于1989年3月設立了文化市場管理辦公室，其性質是全民事業全額撥款單位，隸屬于縣文化行政管理部門。隨著法規的進一步健全，管理和執法職能逐步明確，原辦公室的具體職能得到調整，到了1997年4月，我縣又增設了文化市場稽查隊，性質是差額撥款事業單位，也同樣隸屬于縣文化行政管理部門。以上兩執法機構是由縣文化行政管理部門委托實施文化市場行政執法的，執法主體仍為文化行政管理部門。在文物市場執法方面，根據工作實際，由縣文物管理辦公室實施，但由于文物市場本身和文物辦工作性能等原因，行政執法工作處于“冰封”狀態，基本沒動。此外，為加強各部門之間的協調、聯系，有效推進文化市場管理工作，我縣還成立了由分管副縣長擔任主任，文體、公安、工商等職能部門以及有關鎮鄉街道分管領導為成員的象山縣社會文化管理委員會，并下設辦公室在縣文化行政管理部門。屬協調組織，不屬常設機構。
（二）執法人員配備情況。目前，我縣文化市場執法人員數量相對較少，與城管、農林等部門配備的執法力量相比，差距不小。縣文化市場管理辦公室設編3名，雖然通過系統內借用、調劑以及臨時聘用等途徑，實際在崗達到8人，但力量還顯薄弱。縣文化市場稽查隊編制3人，今年經過努力，縣編委又增加了編制2名，但當前實際在崗在編人員3名。兩項合計，我縣專職（含借用、臨聘）文化市場執法人員為11名。另外，為有利于工作開展，同時擴充文化市場行政執法隊伍，我們在丹東、丹西、爵溪、石浦、西周、鶴浦等鎮鄉街道文化站干部中吸收了10名兼職執法人員。目前全縣文化市場專職、兼職執法人員為21名。
（三）執法基礎設施情況。縣財政每年劃撥文化市場管理經費在25萬—30萬之間（1999年—2003年均為25萬，2004年為30萬），包括了全年的文化市場執法辦案和日常辦公經費以及文化市場稽查隊編制人員的差額補足部分。配備了一輛尼桑工具車（與局機關合用）和兩輛三輪摩托車（丹城、石浦各一輛），其中工具車已過報廢車齡。現有檢查儀器設備：測光器一只、分貝器一只、數碼攝像機一臺以及和局辦公室合用的數碼相機一臺。文市辦、稽查隊辦公條件剛在今年上半年得以改善，已搬遷至原縣圖書館三樓，從原和局機關合署辦公到目前的脫離單獨辦公，并經重新分割裝修，面貌煥然一新，并對每間辦公室配備了工作電腦，接入公網。
（四）執法效果體現。在建立文化市場執法機構后，縣文化行政管理部門克服種種困難，采取有力措施，切實抓好了執法隊伍建設，建立和完善了各種規章制度，加強執法人員和文化市場經營者培訓，協調處理內外關系，強化文化市場監管，取得了顯著成效。一是維護了經營秩序。以整頓和規范市場秩序為契機，以開展“掃黃”、“打非”專項行動為重點，把日常監管和專項整治、集中行動、突擊檢查等形式相結合，有效打擊了違法違規經營活動，保障了消費者和守法經營戶的合法權益，維護了文化市場正常經營秩序。二是創造了文化環境。通過有效實施行政執法工作，不僅對違規違法經營者給予了沉重打擊，而且也遏制了非法經營之風，促進了整個市場的健康、有序、繁榮發展，為經濟社會發展創造和提供了良好的文化環境。三是提高了社會認同度。通過廣泛的法制宣傳，社會對文化市場法制意識明顯增強，監督力度逐年加大，同時明顯提高了社會對文化行政執法部門的關注度。有作為才有地位，經過十多年的文化行政執法，使文化市場執法機構和主管部門在社會上的影響擴大，地位提高，社會各界對文化市場執法管理由過去的不知道逐漸變為普遍認可，縣文化行政管理部門還多次被評為市、縣綜合治理工作先進單位。四是錘煉了執法隊伍。執法人員專心搞執法，認真學法律，不僅掌握實體法，而且熟悉程序法，同時規范學習制度，更新知識，提高素質，對一些重大、疑難和復雜案件進行集體研究，并能夠在短時間內形成快速反應能力，工作效率大大提高，辦案能力逐步增強，自文化市場管理辦公室和稽查隊成立以來，全縣文化市場行政執法無一起行政復議案件，無一起引起訴訟程序。五是探索出了有效管理模式。文化市場案件由于專業性強、文化科技含量高、涉及面廣影響大等特點，注定其有效管理模式的探索是一個逐步累積的過程。經過這十多年來的摸打滾爬，一個合理有效的管理運行模式已漸漸浮出水面，那就是“以行政管理部門為主體，依靠社會輿論監督，強化經營業主的法制教育和正面引導，通過日常監管、制度建設、教育引導、設立舉報電話等手段，內強基礎，外創條件，里外結合，多管齊下，相互聯動”。
三、當前我縣文化市場行政執法工作面臨的幾個問題
（一）文化市場行政執法經費短缺。主要表現在日常執法辦案經費不足和稽查儀器設備配置薄弱等方面。文化市場項目多、范圍廣、戰線長，一年必要的稽查經費（含車輛交通費）就不下30萬元，特別是近幾年，上級部門對屬意識形態的文化市場加強了整治力度，幾乎月月有整頓，日日有行動，管理費用明顯增加。而文化市場稽查隊又是差額撥款單位，工資沒有足額保證，還要從僅有的縣財政25—30萬撥款中予以留用補足。事實上，自1999年文化市場“管理費”改“稅”后，文化市場稽查管理經費就開始明顯不足，連年得不到保證。另外，隨著文化經營項目呈現的高科技趨勢，以及各項法律法規制度的完善和人們法律意識的提高，配置辦案儀器設備特別是取證設備越來越顯重要。至目前，我縣文化市場執法機構雖有數碼攝像機和照相機，但已趨落后，現在需添置一些尖端高新技術產品，如微型攝像機、袖珍錄音筆等取證設備，但礙于經費有限，無力購買。
（二）文化市場行政執法隊伍素質尚待提高，力量尚需加強。以我縣專職文化市場執法人員為例，11名執法人員中從正規全日制大專院校畢業的，一個都沒有，通過職后進修取得大專、本科學歷證書的目前止也只有3人，綜合素質可想而知。同時文化市場執法人員的數量也相對較少，全縣18個鄉鎮街道，601家文化經營單位（不包括經營性體育項目），僅有8個編制（其中2個尚未到位），加上借用、聘用、還包括兼職人員，統統在內，也只有21人，21個人手要管理好全縣601家8大類文化經營項目（另外還要管理體育市場），確實勉為其難。
（三）管理相對人及社會的文化法律意識相對淡薄。這幾年，雖然通過“四五”普法以及管理部門組織開辦法制培訓班、開展文化市場法制集中宣傳月活動，管理相對人及全社會的文化法律意識較以往有了大幅提高，但從高標準嚴要求來看，還是比較薄弱，有些經營戶存在著“說起來有理，做起來不理”的狀況，在經濟利益的驅動下，時有違規經營行為，主要表現在：網吧、電子游戲機房接納未成年人上網的現象沒有得到根除；音像制品店零售出租盜版碟片情況較為嚴重，流動地攤、街頭游商非法經營現象較為普遍，且出售的大多為盜版、淫穢色情類出版物和音像制品；歌舞娛樂場所中仍存在著營利性陪侍活動；印刷企業常有超范圍經營情況等。
（四）文化市場行政執法實施機構的性質不利于工作開展。作為文化市場管理的行政執法機構，應與其他執法部門一樣，以其合法的行政科室列編。同時，在執法機構合法化的基礎上，相應的對從事執法管理人員在政策上和實際待遇上作進一步完善。目前，我縣雖已建立了文市辦、稽查隊這兩個文化市場執法管理實施機構，但均屬事業性質，且稽查隊屬差額撥款單位，經費上沒有保證，待遇上得不到落實，執法人員工作積極性得不到完全體現，容易出現感情執法等現象，不利于執法隊伍的穩定和執法工作的開展。
四、進一步加強和完善文化市場行政執法工作的幾點建議
（一）建立健全文化市場行政執法的保障體系。具體要在以下四個方面做文章：一是要把執法經費落到實處。只有保證了執法辦案經費，才能有力地開展文化市場行政執法工作；二是要把儀器設備配置到位。只有確保了執法辦案儀器設備的配置到位，只能有效地開展文化市場行政執法工作；三是要把工作待遇相應提高。文化市場執法人員是一線工作者，直面社會上各種矛盾，尤其是為處理舉報事件，24小時要隨時候命出擊，雙休日及夜間為強化日常管理查案辦案，充滿著艱辛……但執法人員相應的待遇沒有提高，應給予精神和物質上的獎勵；四是要把編制性質予以解決。既是文化市場行政執法機構，就應列為行政編制科室，這不僅是促使文化市場執法人員名正言順地履行行政職權的需要，也是認真解決后顧之憂，增強自尊心，調動積極性，努力促進工作再上新臺階的有力保證。
（二）建立健全和完善文化市場行政執法體系。具體做好三方面工作：一是建立健全和完善執法機構網絡。形成一個以縣文市辦、稽查隊為主，鄉鎮街道文化站為輔，各有關管理部門相互協調配合，縱橫交錯，多層次、廣范圍的文化市場行政執法網絡；二是建立健全和完善執法工作網絡。在全縣范圍內形成統一行動、統一檢查、統一公布（通報）檢查結果的專項整治活動，使文化市場行政執法真正在社會上有形象，群眾中有影響，違法違規者前有權威；三是建立健全和完善信息網絡。各地各部門聯動，及時交流執法經驗和信息，通報執法案件查處情況，提高執法效果和效率。
（三）完善文化市場行政執法監督機制。一方面要完善內部監督機制，逐步建立錯案責任追究制度和重大案件備案制度等，實行執法責任制和評議考核制，明確每一個機構和領導干部及執法人員的責任，同時充分發揮有關紀檢組織的監督作用，對執法人員進行紀律束縛；另一方面要建立健全外部監督機制。深入推行政務公開，加強便民服務中心窗口建設，向全社會公布執法依據、執法程序、投拆舉報電話，接受管理相對人的監督，接受人大和上級部門的監督，接受司法機關和社會輿論的監督，同時還可以通過從各個層面聘請行風監督員，注重執法人員工作作風的監督檢查，從而促使文化市場行政執法工作的公平、公正開展。
（四）進一步提高文化市場行政執法人員的綜合素質。第一，要堅持不懈地抓好行政執法人員的思想政治教育，使執法者牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，不斷增強法制意識，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴格行政執法和自由裁量權的關系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權。第二，要更新行政執法理念。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制的建立和完善，應不斷更新傳統的行政執法理念，樹立社會主義的經濟執法觀，使文化市場行政執法更好地服從、服務于改革開放和經濟建設。第三，要建立業務培訓、考核等制度，對現有的行政執法人員進行業務、法律知識培訓，并形成經常化、制度化，以強化行政執法人員依法行政的觀念和意識，不斷適應新形勢的要求，提高依法行政的自覺性，增強依法管理政治、經濟、文化和社會事務的能力。同時，要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監督、考試考核等方式，把不稱職、不適應行政執法工作的人員，清理出行政執法隊伍。第四，要加強隊伍管理制度建設。在想方設法壯大、充實文化市場行政執法隊伍的同時，對新錄用人員要嚴格標準、公平競爭、擇優錄用，切實把住進人關，根據我縣實際，要適當引進懂電腦、知法律、能執筆的綜合性應用人才；打破“平均主義”、“大鍋飯”和“憑資歷”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。
（五）切實加強法制宣傳教育，提高管理相對人、執法人員和全社會的法律意識。一是要提高管理相對人的法律意識，增強守法、文明經營的自覺性。加強文化市場經營者的辦班培訓工作，利用日常檢查、專項行動等各種時機，定期不定期的對管理相對人進行文化市場法律、法規、規章宣傳。二是要提高執法人員的法律意識，增強依法行政水平和能力。執法人員的法律意識和依法辦事的水平直接關系到文化市場行政執法水平，因此要牢牢把握當前正在開展的“建設學習型社會、建設學習型機關”契機，抓緊抓好文化行政主管部門機關干部特別是執法人員的法制教育。三是要提高全社會的法律意識，增強社會對文化市場的監督力度。文化市場涉及方方面面，相應地，文化市場管理就需要各級各部門的齊抓共管和社會輿論的強力監督，如果單靠文化部門的力量來管理，那將是捉襟見肘，而且也難以發揮出最佳的管理效益。在全社會大力宣傳文化市場法律、法規、規章和黨的方針政策等，提高全社會的文化法律意識，必將大大增加監督力度，推進文化市場執法管理工作，有萬利而無一弊。