淺析我國地方政府債務融資體制改革思路
摘要：地方政府投融資平臺的產生和發展，為城市的基礎設施建設籌集了大量資金，促進了我國地方經濟的快速發展，但在實踐過程中也出現了很多問題。本文從理論和現實入手，深入分析我國地方政府現行融資模式和管理體制中存在的制度性問題，并從頂層設計的角度，闡述推進地方政府融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性，提出了與建立社會主義市場經濟體制相適應的改革思路。
關鍵詞：地方政府;債務融資;改革
一、國內外關于地方政府債務融資研究的情況
國外關于政府融資與負債的研究始于20世紀80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經濟學家hanapolackovabrixi(1998)在題為《政府或有負債：一種對財政穩定性構成威脅的風險》的論文中提出了著名的財政風險矩陣，將政府的負債風險來源劃分成四個方面，并系統地論述了政府或有負債對財政穩定性構成的巨大威脅。[1]williameasterly從傳統預算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財政機會主義特征。政府在減少直接顯性債務的同時，往往是等量的隱性債務的增加。[2]allenschick也從政府預算的角度研究了財政風險的成因及對策。[3]majun對地方政府財政風險的監測問題進行了研究，從理論上提出了監測的原則與方法。[4]2017年，hanapolackovabrixi和allenschick收集了十多篇關于政府或有負債與財政風險問題的重要文獻，編輯出版了《風險中的政府：或有負債與財政風險》一書，從而奠定了財政風險理論的分析體系。[5]
國內的相關研究主要集中在地方政府債務融資模式、債務融資風險、債務融資創新等方面。在地方政府債務融資模式研究方面，有學者將我國地方政府融資模式分為債務(債權)融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類。[6]有學者指出，國內地方政府債務融資呈現以融資平臺為主的多種融資模式并存的狀態，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府代發地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業債券模式，類似于市政發展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產支持證券模式。[7]在地方政府債務融資風險研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學者分別從地方政府債務風險、銀行信貸風險管理、宏觀調控和經濟運行安全等不同角度，對地方政府債務融資風險進行了分析。在地方政府債務融資創新研究方面，眾多學者提出地方政府融資市場化發展的觀點，包括發行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2017年就對發展地方政府公債融資進行了開創性研究;[11]張理平認為地方政府融資引入資產證券化具有較強的現實意義，并分析了資產證券化在地方政府融資中的應用優點;[12]陳敏等對ppp、bot、tot、boo等融資方式應用進行了深入探討。[13]
通過對國內外有關研究文獻的梳理和分析，我們發現國外對政府債務融資的相關研究已較為深入，特別是國外政府直接債務融資已開展多年，已建立了較為完善的相關法律制度。國內地方政府債務融資開展時間較短，相關研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風險控制和如何加強管理等問題上，真正從制度層面深入進行相關體制機制研究的還不多，特別是結合我國市場經濟體制改革目標，研究探索建立地方政府直接債務融資體制和相關制度安排的文章則更少。
二、地方政府債務融資的基本類型
本文所指的地方政府債務融資與“地方政府債務性融資”和“地方政府性債務融資”內涵基本相同，是指地方政府為發揮政府職能而通過舉債(成為法律意義上的債務人)向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務融資方式，且從地方政府是否直接作為債務人，將其分為直接債務融資和間接債務融資。
1.直接債務融資
直接債務融資是指地方政府(或財政部門)直接作為債務人，通過一定的金融工具與債權人形成債權債務關系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內外金融機構借款、發行債券或設立基金等來獲取資金的方式。
第一，發行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場發行用于當地基礎設施、公益性項目和土地開發的有價證券(有些國家和地區稱市政債券)。市政債券在英、美等國家已是一項成熟的資本市場融資工具，而我國1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條明文規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關法律規定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現實情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內銀行借款，如果借款數額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機構借款，是指國際金融機構作為貸款人向借款的政府機構以協議模式提供的一種具有非商業性質的優惠性貸款。國際金融機構包括全球性國際金融機構和地區性國際金融機構，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發銀行等。
第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認，可以作為債務主體直接發行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠實施的各種融資活動，包括委托信托機構或基金管理公司，以發行信托或設立基金等方式為建設項目籌集資金。
2.間接債務融資
間接債務融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業單位或建設項目進行債務融資，以獲得用于公共設施建設和提供公共服務所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設資金來源。 所謂地方政府融資平臺(簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺)，是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金補貼等作為還款來源的企(事)業法人機構。上世紀90年代中期以來，由于受到國家現行法律法規和政策限制，我國地方政府難以直接進行債務融資，所以出現了很多間接債務融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎設施建設資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎設施建設，為我國城市化的推進起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現形式是城投公司、區域開發公司或項目公司等，是在政府建設資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產物。至2017年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發行企業債券、設立信托計劃等方式從金融市場實現間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設資金不足的問題。
三、我國地方政府現行債務融資模式存在的主要制度性問題
目前，我國地方政府應用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產生的，是經濟轉型時期政府解決城市建設資金短缺問題、規避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設和區域開發資金不足的問題，在促進地方經濟社會發展和增強政府履行職責能力等方面發揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實踐中也出現了一些亟須高度關注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關系復雜、層次繁多、責權不清，法律風險很大;融資平臺公司功能定位不準確，運作不規范，監管難度大，系統風險難以避免;地方政府違規或變相提供擔保，舉債規模迅速膨脹，償債風險日益加大等等，已對地方財政、金融系統、宏觀調控等造成較大影響，危及我國經濟運行安全。
1.地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，償債責任和償債資金來源不落實，債務融資統籌管理機制難以建立
地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關部門批準和出資成立的，承擔一定建設和融資任務的投融資公司，名義上為獨立企業法人。在實踐中，平臺公司承擔的建設投資任務絕大多數是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎設施項目或準公共產品。這類項目都有一個共同特性就是沒有直接項目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機構的融資條件，往往需要由政府部門給予補貼、擔保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔保法》及相關政策法規的約束，政府部門、金融機構和平臺公司只能采取相應的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，地方政府既不能把平臺債務納入預算，也無法對償債作出統一安排，平臺債務的償債責任和償債資金來源無法真正落實。平臺公司只能“拆東墻、補西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺公司和金融機構都面臨較大風險。
2.償債和風險約束機制不健全，平臺公司債務規模難以有效控制，地方政府和金融機構的系統風險會越積越大
由于地方政府與投融資平臺公司之間的責權關系不清晰，融資操作不規范，在風險約束機制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責任不明晰，不可避免造成投融資平臺為獲取經濟利益而過分擴大融資總額。同時，近幾年各級地方政府通常采用加大固定資產投資拉動經濟增長的模式，造成了地方政府融資規模的迅速擴張，融資總量難以控制，融資規模難以量化，一些地方政府債務已經超過財政實際承受能力。據統計，到2017年底我國全部地方政府債務至少在10萬億元以上，②并且大多數都屬于隱性債務，為了償還眾多隱性負債，地方政府往往被動“買單”，以增設收費項目、提高收費標準、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴重扭曲了土地市場，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。
3.利用平臺公司進行項目投融資的方式，不可避免地存在影響項目投資效率和融資成本的問題
政府投融資平臺公司名為獨立的企業法人，通常同時承擔投資、融資、建設、運營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責、權、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設施和公益性項目的投資建設任務賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項目投資效率，抑制了市場機制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機構獲取建設資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規范，法人治理結構不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設，并不是一種科學有效的方式，而是在現有體制下的一種不得已的選擇。
4.平臺融資方式不規范，政府預算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務處于政府和市場監管的“雙重失靈”狀態
平臺公司債務融資形式上是企業融資，實際上是政府債務，由于制度的缺陷，政府和市場的監管都處于“失靈”狀態。一方面，平臺公司債務形式上是企業債務，無法納入政府預算管理，又沒有統一管理機構，缺乏有效的信息披露和風險約束機制。一些地方債務監管不到位，未建立風險預警和控制機制，長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。一些平臺公司對自己作為執行債務協議的直接義務人所應承擔的第一償債責任認識不到位，甚至有完全依賴于政府保護的傾向。統籌管理的體制機制未形成，中央政府對地方政府債務既無法準確掌握，又缺乏有效的約束和監督機制。另一方面，平臺債務實質上是政府債務，由于平臺融資方式不規范，融資主體的資產負債信息得不到及時充分的披露，導致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權威性差，造成金融市場及金融機構對政府平臺的信用認識和風險評價不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現行平臺融資模式處于政府監督和市場監管的真空地帶，存在嚴重的制度缺陷，系統風險巨大。 四、實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性
綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進行融資建設，是在現有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統性風險，實踐證明并不是一種科學有效的模式。
國家已經看到了上述風險，國務院及相關部委從2017年以來多次出臺政策文件，對加強地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規定：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，限定2017年7月1日后不得再承擔融資任務，其他融資平臺必須商業化運作，對承擔的公益性項目融資任務必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，將不得再承擔融資任務。但實際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內完全消失，而且融資規模還有進一步擴大的趨勢。